社会管理创新与政府转型刍议

秦 燕，尹保红

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

2011年以来，针对日益复杂和艰巨的社会管理问题，胡锦涛总书记先后在中央党校社会管理及其创新专题研讨班开班式和中央政治局会议上发表重要讲话，强调要加强和创新社会管理，提高社会管理的科学化运行。由此，社会管理上升提到一个前所未有的高度，被写入“十二五”规划纲要，同执政党执政地位、国家长治久安，以及人民的安居乐业紧密联系起来。长期以来，我党始终高度重视社会管理，对适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的，但是随着国内外形势变化，我国社会管理的很多方面已经不适应现代社会和人民群众的根本要求，亟待变革。加强和创新社会管理体制，形成中国特色中国特色社会主义社会管理体系，固然要从理念思路、体制机制、法律政策和方法手段等各个方面着手进行扬弃，但其中最根本的一点在于对政府治理模式进行现代转型，这根源于政府在社会治理格局中的核心地位和强势角色所致。就社会管理创新问题，胡锦涛总书记在讲话中指出要“总结推广我国社会管理成功经验，借鉴国外社会管理有益成果，推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展。”[1]这为反思总结传统社会治理经验，学习西方政府治理模式的有益成果提供了理论指南。

一、传统政府治理模式反思

就社会管理方式而言，从政治领域的委托代理关系实质可以得知，政府与公民之间存在着利益博弈关系，政府作为管理社会公共事务与公共利益的核心组织，其治理成效的好坏决定着公民对政府的认同和信任水平。不同的政府治理模式会导致不同的社会治理效果，治理结果迥异则导致不同政权的改朝换代。纵观人类历史，在专制时代，统治是典型的治理形式；在民主时代，管理是基本的治理形式；并且与之相应基本上有统治型治理、管理型治理二种传统政府治理模式。

（一）统治型治理模式

统治型社会治理模式是一种直接以暴力为工具治理国家的统治方式，政府治理工具基本选择强制力为主，统治者对所属臣民具有生杀予夺的权力，子民却不享有基本的人权。统治型社会治理模式一般存在于金字塔型等级森严的社会秩序中，比如奴隶社会、封建社会以及当代新专制国家和威权主义国家之中。此类政府一般建立在自给自足的自然经济和小农经济的经济基础之上，由于农业社会单一原子化的个人存在方式，割据与封闭使社会分化成无数相互对立的家族，彼此的矛盾和个体的弱小使社会无法团结起来与统治者进行博弈。在治理结构中，政府处于核心位置，是社会管理的唯一主体，政府中心主义的治理特征依赖于专制等级制度和政治权威。政府表面上会反复强调为人们服务，但实质上垄断了一切权力，凌驾于社会之上，成为社会和公众的“主人”；在管制范围上，政府依靠权力对社会所有领域进行无孔不入的管制和干预，简单说就是单一垄断；治理方式上，在集权基础上，政府采用自上而下、垂直型的治理模式，政府是发号施令的主人，臣民只能服从与依附。在这种社会中，政府主张君主要对臣民施与恩惠，臣民要对君主尽忠，从而维系等级森严的社会制度。这种政府治理模式，离开习俗传统和道德教化，臣民对政府的信任就会产生危机，统治型社会治理可以概括为：自然经济——等级权威——被动依附的三位一体的政府治理模式。

（二）管理型治理模式

管理型治理模式是一种与工业社会相适应的政府治理模式，建立在以契约交易为主的市场经济基础上。由于市场经济依赖法治精神和契约平等，作为经济产物的政府也是建立在委托——代理的契约基础之上。虽然权力仍然是社会治理的重要方式，但是权力要受到法律的限制与制衡，其已经不再是全能主义的政府形式。关于这一点，社会契约论很好地解释了政府权力起源。卢梭等人认为，国家和政府起源于人民的权利让渡，政府权力的合法性来源于人民的认可和支持，政府是人民委托其保护个人权利的工具，如果政府不再具有这一功能时，人民有权收回赋予政府的权力，转而赋予其他可以保护其权利的人组成新的政府。为防止专制政府的出现，社会契约论者又提出限权、分权和法治的原则，以期望通过外部的限权和内部的分权规范政府，使其不会走向专制和侵犯个人权利的反面。这种管理型治理模式，实质就是宪政的政府治理模式，可以归结为：市场经济——契约精神——主动服从三位一体的政府治理模式。在管理型政府治理模式下，国家和公民之间存在契约承诺，有明确的公权和私权划分，政府与个人双方产权清晰，责任与义务明确。

但是，根据韦伯理性官僚制原则建立起来的管理型政府，其实行层级管制的政府组织结构及其运作方式仍有明显缺陷和局限性。虽然在韦伯看来官僚制可以实现理性主义和效率至上的结合，是最理想的组织形式。但政府科层制是一种法律化的等级制度，权力依职能和职位进行分工和分层，官员的从属关系由严格的职务或任务等级序列先在地安排，政府机构是公共物品和公共服务的唯一提供者，其统治类型是金字塔式的命令——服从等级关系。尽管官僚制适应了社会化大生产要求，为当时新兴的资本主义提供了一种高效率、理性的组织管理制度模式，促进了生产力和社会的发展。但是其权力过于集中和等级森严的体系造成了管理阶层与被管理阶层的对立；单向的“命令—服从”关系严重妨碍了成员的主体精神发挥；组织保守僵化和“程序至上”的行为准则严重抑制了成员的创造性；以及强调组织的全能性和产品的垄断性等特性，从而影响组织运行速度和组织效率的提高。随着社会的发展，日渐成为改良的对象。

二、由全能政府转向有限政府

就社会管理问题而言，基于利益分析的基础，政府治理危机产生的根源在于政府准宗教领袖角色对社会、公民和财富资源的过度控制和干预有关。因此，创新社会管理体制，化解政府治理危机的方法关键在于政府从全能政府的角色向有限政府角色的转变。

（一）全能政府及其缺陷

全能政府或无限政府指政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张性，并且不受法律和社会的有效制约。全能政府作为传统经济下“大政府、小社会”的治理模式，其特点为：（1）政治上一切权力集中于中央，中央权力高度集中在最高统治者手中，不允许适度分权和地方自治。其本质上，如加上最高权力世袭继承的特点，跟封建专制几无差别。全能政府排斥法治，拒绝任何规则和法律的有效限制，根本上属于传统人治范畴。（2）经济上政府垄断、控制一切社会资源，通过指令性计划配置社会资源。（3）社会领域中政府对政治、经济、文化和社会生活一切事务享有决策权和否决权。“公域”与“私域”没有严格界限，公共领域侵吞私人领域，私人生活受到政府严密控制。[2]社会生活高度政治化，政府权力具有无限的扩张性，国家和政权的稳定性重于自由和民主，政府的主要功能是政治统治，其次才是经济统治。

全能政府体制在传统经济初期有着重要意义，对于集中力量恢复经济和发展国民生产起决定作用。在利益分化不甚明显，资源配置方式单一的计划经济时期，全能政府的存在还暂时不会引起人们过多的怀疑和不信任。但是其负面因素和遗留问题影响较大，并不符合时代的发展方向，日渐成为改革的对象。就中国传统社会而言，根本没有“社会独立于政府并不受政府干预”的这种情况，以君权帝制为中心的国家主义和专制主义对全社会进行无孔不入的统治，无论社会组织，还是个人均受其控制与影响。在几千年封建专制的文化基础上，计划经济的全能政府与封建主义的集权政治、公有制经济基础有机集合起来，形成了全能政府的统治模式。在民族生死存亡的历史关头，这种举国体制的社会控制模式有其历史合理性，权力高度集中于最高领导人，使其具有“集中力量办大事”的优越性和可能性。但不可否认的是，高度集权的全能政府模式也可能“集中力量办大坏事”，甚至导致全民族的灾难，希特勒、斯大林就是典型例子。由此可见，全能政府不可持续，对权力的习俗型父母式道德信任并不可靠。

总之，这种全能政府的统治模式存在先天弊端：政治上一元化领导、经济上单一所有制和意识形态的极端狂热，并不不利于现代意义上的公民社会培育。国家本位主义下政治权力的非理性扩展抑制了社会自主性生成，具有依附性人格的公民丧失了独立性和自主性，造成社会毫无生气、死水一潭；政企不分、行政效率低下、机构臃肿等弊端严重阻碍了社会的发展和变革，重创了社会信心，是公民不信任政府和政府合法性低下的根源。因此全能政府严重违背现代民主社会政治发展的潮流和方向，所以必须对其进行改革，实现由全能政府向有限政府的转变。

（二）向有限政府的转变

在欧洲中世纪之前，传统政府拥有绝对和无限权力，很少受到制衡和牵制。只是到了后期，教权对王权形成了限制，资本主义的发展也使很多思想家提出限制政府权力，保障个人权利的政治主张。其中，洛克在《论政府》里面提出的有限政府理论最具代表性。他认为，政府权力起源于人民的同意，征服不能真正视为一种国家起源的方式。为了克服自然状态的缺陷，人们必须相互订立契约，自愿放弃一部分自然权利，让渡给政府。人们让渡给政府的权力只是一种相对、有限的权力，而不是专断权力，自由和财产权就是人们订立契约时不可放弃、不可转让的权利。在所有的个人权利中，财产权处于核心位置，并且强调最高权力“未经本人同意，不能取去任何人财产的任何部分”[3]。任何国家的最高权力或立法权能够随意处分人民财产或随意取走其任何部分是极端错误的想法，将军可以按军法处决一个士兵，但却不能任意处置士兵一分钱的财产。这就为政府权力扩展的边界划出底线，即政府存在的目的在于保护人民的财产，一旦政府滥用职权，超越这个界限，侵犯了私人领域，人们就可以“用强力对付强力”，并有权解散政府，建立权力受到限制的新政府。洛克有限政府理论的落脚点在于限制和规范政府权力的运作范围，并通过一系列的制度设计，旨在建立一个个人权利不受侵害的有限政府。

在社会管理方式上，全能政府无所不能，而有限政府则是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府。相对于全能政府，有限政府主要指政府的权力要受到有效的限制和监督，其特点为：（1）职能有限性。其职能被严格限制在实现公共利益的公共领域。政府只“掌舵”而不“划桨”，只当“裁判”而不当“运动员”。（2）权力有限性。有限政府是法治政府，其权力有严格边界，不能凌驾于宪法和法律之上，允许地方分权和自治。（3）规模有限性。有限政府遵循“大社会，小政府”原则，机构精简、廉洁高效。（4）责任有限性。政府保障公民的基本权利，但不承担公民生存与发展的无限责任。由此可见，两者之间差别很大，全能政府和专制集权联系在一起，而有限政府则是和民主、自由、自治集合在一起的，符合历史发展趋势。

在全能政府下，领导意志经常凌驾于宪法和法律之上，政府行为常常限制经济自由和干预民众私人领域，侵害个人财产乃至生命权，成为经济发展和社会稳定的巨大阻力。全能政府以其自身难以克服的缺陷导致了政府失灵的状况，实践证明，全能政府与市场经济和现代社会管理理念格格不入，必须实现向有限政府的转型。

三、由政治统治转向公共服务

20世纪末以来，就社会管理理念及其方式而言，作为历史产物的政府，其地位、角色和功能随着社会发展而实现了巨大变迁，发生在西方发达国家的新公共管理革命更是给人们的社会生活带来巨大影响。其政府变革的治理模式实现了由原来以政府为主体的权力中心主义向以公民为主体的客体服务中心主义转变。作为社会危机主要制造者的政府，其职能和治理模式的变革，有效地改善了政府与社会、公民三者之间的关系，实现了彼此良性互动，从根本上消除了政府因社会治理不善而导致的危机根源，从而为发展中国家学习借鉴西方先进社会管理经验提供了宝贵范例。

在现代国际趋势下，单一垄断的传统政府治理模式在社会治理过程中引发了越来越多的质疑与挑战，政府从为维护其统治地位而侧重于政治统治的社会治理模式开始向侧重改善民生的公共服务型社会治理转变。在这种局面下，世界各国为了解决面临的财政危机、信任危机和福利危机等问题，掀起了公共行政的改革浪潮，发达资本主义国家的政府治理模式开始向多元互动型政府治理模式的转变，意味着举国体制的“全能主义”政府治理模式的终结，服务型政府和多元互助型政府社会治理模式更是为发展国家政府改革指明了方向。

这种多元互助型政府治理模式主要有4种：一，“企业化政府”模式。美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书中提出了“企业化政府”这一新的政府治理概念，用以形容正在形成的政府治理新模式。这种理念成为美国20世纪90年代“重塑政府”改革的理论基础，其包含十大基本原则[4]；二，英国学者费利耶的四种政府治理模式。在《行动着的新公共管理》一书中他认为不存在统一的政府治理模式，只有各种不同类型的政府治理模式。相应为：（1）效率驱动模式，即注重控制成本，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心；注重绩效管理及评估；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供；政府采用企业化管理方式。（2）小型化与分权模式。即强调向扁平型组织结构的转变，组织注重的分散化和分权；合同化管理；影响式管理、组织网络形式相互作用。（3）追求卓越模式。这种模式与兴起的企业文化管理相关，其治理模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织文化的功能，强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化；后者强调组织文化的变迁以及领导魅力的影响与示范作用。（4）公共服务取向模式。主张将私人部门管理理念引入公共部门，关心服务质量；强调公民参与和公共责任制；三，新公共管理模式。澳大利亚学者休斯在《公共管理导论》提出了新公共管理政府治理模式。他认为以市场为基础的新公共管理政府治理模式正在取代以官僚制为基础的传统政府管理模式。该模式特点是：注重结果的实现和管理者负个人责任；注重组织绩效管理；将掌舵与划桨分开；用市场化方式减少政府职能；四，美国学者彼得斯的政府未来的治理模式。他认为西方国家存在市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种政府治理模式。以上四种政府模式适应了政府治理从政治统治向公共服务转折的需要，成为当今政府治理的主导模式。

四、结论和启示

胡锦涛总书记在中央党校和政治局会议上关于社会管理创新问题的目的很清楚，就是要维护人民的根本权益，促进社会公平正义，保证社会既充满活力，又和谐稳定。因此，要创新社会管理，既要加强党和政府对社会发展的引领和管理责任，同时也要不失时机地积极推进政府改革，总结过去社会管理的成功经验，勇于学习西方社会的先进管理思想，才能真正把胡锦涛总书记的讲话精神贯彻落实到实处。政府作为社会治理的主导，如果从体制和机制上不改变自身，仍然沿袭过去的治理模式和思路，那么无论怎么样去从法律政策、理念思路等去探索如何加强和创新社会治理只能成为隔岸观花的空谈妄言。

人类历史过程上几乎所有政府都宣称自己代表全体国民的根本利益，其存在的目的是为了国富民强。在公民知识理性较弱的年代，单纯为公民描绘画饼充饥式的美好蓝图乌托邦的政治说教宣传尚有蛊惑力和迷惑性可言，但在公民权利意识、理性精神成长和注重现实裁决的当代环境中，虚假的口头承诺和纯粹宣传的行径注定失去市场，任何言行脱轨、理论与实践脱节以及不重实效的政府行为必定遭受公民的质疑和批判。因此，政府治理必须与时俱进，适应时代与公民需求进步的要求，重点在社会治理模式上实现转变。政府治理转型背后的深层根源是民生保障和民权维护问题。公共权力的存在本来就是为了公共秩序、公共安全和社会正义，但是在单一化的政府强权治理模式下，作为唯一的政治和社会治理主体的政府是万能的。当政府的体制性弊端和腐败无法克服时，社会的公平正义和民生保障无法满足时，公民抗争的对象首先必然是政府和各级官僚。因此，政府治理模式滞后成为政府合法性丧失的主要根源。

传统威权体制下，民众对政府只有言听计从的义务，而没有怀疑的权力，社会的各个阶层和领域都被泛政治化，政府“为社会和个人安排一切，抹杀了社会的自主性和人民群众的积极性和创造性，无视法律的尊严，不重视人民群众的民主和自由的要求。”[5]从而使公民个人、社会团体和其他组织，参与管理国家和社会事务的权利和积极性受到很大程度的抑制。相反，随着市场化和民主化的发展，公民社会逐步形成，国家、社会与民众之间权力划分和相互关系必须重新定位，公民意识和个人权利的苏醒必然要求强国家弱社会的社会治理模式进行相应改变，要求政府不再承担包办代替、大包大揽的社会角色，“强政府、弱社会”的社会治理格局以及传统的政府全能主义单独治理模式必须及时得到改变，公权力必须相应在政府、社会与公民之间重新分配和博弈。民主体制下享有话语权的公民，有发表意见和表达质疑的权利。公民理性精神的成熟，同时也注定政府空洞的道德说教和政治灌输将失去市场，任何改革措施和政府行为必须追求服务承诺和实际绩效的统一。公民不仅听的是政府官员慷慨激昂大声说心理装着人民，更重要看的是具体措施的时间表、路线图和行政结果的绩效统一。任何言行承诺与实际事实的背离必然导致政府信任度和合法性的降低，也必将加剧社会治理的失效和混乱。

因此，政府提高社会治理的科学化水平，培育社会稳定持久的普遍信任，增强其存在的合法性，必须由管治向共治过度，实现以上三个根本转变，以此获得公民广泛的信任与合作，并改变公民和社会凡事被动地盼、等、求、靠政府的局面，以此树立公民自立、自强和自治的精神，实现“强社会”的目标。可以预期的是，在未来的社会治理格局中，随着市场化和民主化的逐步完善，国家权力对公民私人领域和个人权利干涉的色彩逐渐消减，社会与公民则更强调自我管理与社会自治。在分权与自治精神的引领下，发挥公民个人和社会组织等的积极性和创造性，更多地利用各种社会组织和党派、大众媒体和集会、游行等公民权利维护个人和公共利益，监督与制衡政府可能出现的腐败，并且积极参与政治，对国家和社会事务进行管理，形成多元主体的社会治理格局，[6]才是真正消除政府弊端，克服政府危机的有效良药，从而也将为从根本上克服和降低政府产生的各种危机度奠定基础。

[1]胡锦涛.2011年5月30日中共中央政治局讲话 “研究加强和创新社会管理问题”[Z].

[2]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003.182.

[3]洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农译.北京：商务印书馆，1964.86.

[4]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[5]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003.24.

[6]戴昌桥.行政官僚行为动机理论的历史演化及其特质[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2010，（1）.