农村征地引发社会矛盾原因分析及对策初探

袁树平

（河北省社会主义学院，河北石家庄050031）

征地工作关系人民群众的切身利益，党中央、国务院对此高度重视，明确要求坚决制止乱占滥用耕地，坚决纠正侵害人民群众利益的问题，严格规范征地管理，有效化解各种社会矛盾，切实维护社会稳定。当前我省国土资源管理工作面临着新的形势和环境，尤其是施行区片价政策后，虽然总体来看形势是好的，但由征地引发的问题和矛盾也出现了新的特点，新旧矛盾共存。

一、课题研究的背景

近年来，我省面临的既要保障发展、又要保护耕地“两难”局面表现得非常明显、复杂和严峻，尤其是国发［2011］47号文件下发后，通过置换方式盘活利用存量集体建设用地受到严格控制，土地管理工作面临新的“两头紧中间严”的局面，即国家对新增建设用地和城乡建设用地增减挂钩全部进行计划指标控制，土地问责更加严格。在这种大背景下，征地工作必须更加规范、透明。

（一）国家对征地工作的总体要求

党中央、国务院多次强调要切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。2010年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，针对一些地区由农村征地和房屋拆迁引发的损害群众合法权益的现象，要求进一步加强征地拆迁管理，妥善处理城市发展和征地拆迁的关系，做好征地补偿工作。2011年8月23日，胡锦涛总书记在中央政治局第三十一次集体学习时强调，要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地监察和执法力度，维护被征地农民合法权益。

为贯彻落实党中央、国务院关于做好征地工作的一系列指示精神，国土资源部于2010年6月下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求推进征地补偿新标准实施，确保补偿费落实到位；按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定，并按法定的统一年产值倍数来计算发放征地补偿安置费。2011年5月，国土资源部办公厅又下发了《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，要求严格征地拆迁管理，维护被征地农民利益；及时化解矛盾纠纷，妥善处理征地拆迁突发事件；开展全面检查，坚决纠正违法违规征地拆迁行为。

（二）省委、省政府对征地工作的具体要求

自2009年1月1日起，我省全面实行了征地区片综合地价，提出做好土地征收工作，保障建设用地需要的同时，切实维护被征地农民合法权益；确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。2010年，省政府办公厅下发了《关于进一步加强征地拆迁管理切实维护群众合法权益的通知》，要求严格执行区片价规定的征地补偿标准，按照不低于征地区片价10%的标准，落实被征地农民的社会保障费，专款用于被征地农民的社会保障。2010年，省国土资源厅出台了新的《土地转用征收报批办法》，对原有办法进行了修改和完善，进一步规范了土地转用征收审查报批工作。

由征地引发的社会矛盾，征地是因，引发社会矛盾是果。只有全面分析研究并厘清当前征地工作中存在的主要问题，进一步规范和完善征地工作，才能有效化解各种社会矛盾，实现依法征地，维护社会稳定，促进我省经济社会有序、健康、和谐发展。

二、农村征地引发社会矛盾原因分析

征地引发的社会矛盾从形式上看是纷繁复杂、形态各异的，但分析其原因，核心只有一个，那就是失地农民的利益受到了损害。因此，我们从“利益”角度来分析原因，主要有以下几个方面。

（一）现行征地制度本身存在缺陷

1.“公共利益”成为一些地方政府土地征收的借口。何为公共利益，在宪法及其他法律规定中并没有给予明确的规定，因此，在实践中“公共利益”常常被任意扩大和滥用。有的地方政府认为，招商引资修建厂房属于“公共利益”，房地产开发也属于“公共利益”；有的地方政府搞形象工程、政绩工程，甚至为了修建高尔夫球场，也打着“公共利益”的旗号进行土地征收。也有个别地方干部重G D P增长，热衷于大项目、大园区、大广场、大马路，使法律赋予征地的公益性目的被偏离。

2.集体土地所有权不明确且不完整。《宪法》、《民法通则》以及《土地管理法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，集体具体指哪一级、哪个组织，相关法律没有明确规定。另外，对于农民集体如何行使土地所有权的法律程序没有明确规定。现实的情况是村委会行使所有者权利，村集体的土地流转、征收等事项都由少数村委会成员决定，集体土地事实上的所有者从法律规定的农民集体转移到了村委会少数人手中。集体土地所有权不完整还表现在没有流转权和土地发展权。我国《土地管理法》规定集体土地不能直接进入一级土地市场流转，而集体土地要进入市场，只有一种方式，即通过国家征地。这样，征地与否，征哪块地一切由政府说了算，农民则完全处于被动状态，这也为征地补偿的不尽合理埋下了隐患。

（二）现行征地政策不完善

1.补偿问题。补偿是征地的核心，也是被征地农民最关心的问题。现行法律规定的征地补偿费，是按照区片价来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有充分考虑土地的增值收益。征地补偿应以土地的市场价格为依据，实行公正补偿，即安置补助费的金额应当能够保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，不仅要保持原来的生活水平不降低，而且要有所提高。

2.农村宅基地补偿问题。目前，关于征地补偿的研究基本上集中在征收耕地的补偿合理性问题上，专门研究宅基地征地补偿标准和补偿方式的还不是很多。农村宅基地属于集体所有，而房屋却属于个人所有。征收宅基地时，由于地上有农民的房屋，是农民居住的地方，因此，征收宅基地对农民的影响远大于征收普通的集体土地。国家征收耕地等的补偿有具体的标准，但对于征收农村宅基地并没有具体的标准。而在现实当中，国家征收城市郊区或者“城中村”宅基地的情况并不在少数，因没有具体的补偿机制，使得农民的利益受到极大的损害，从而引起农民与地方政府和开发商的纠纷不断，甚至影响社会稳定。

（三）征地程序不规范

按照国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的要求，在征地依法报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农民。河北省国土资源厅［2010］51号文件也明确规定：“市、县国土资源部门应当在被征收土地所在村的村务公开栏张贴《征地告知书》，告知被征地村及有关农户征地用途、地块位置、补偿标准、安置途径等情况，并告知对土地权属、补偿标准、安置途径享有申请听证的权利。”但我们在调研中发现，一些地方由于征地之前、之中、之后的监督、检查力度不够，这些程序在执行过程中大多都被简单粗化，能减则减、能免则免，实在减免不掉的程序，也只是在屋内张贴一下，拍一张照片，留了资料后就被撤下来了。

（四）农村基层组织薄弱

农村征地引发社会矛盾与一些地方农村基层组织的薄弱有直接关系。有的村长、书记有矛盾，为达到个人目的，借征地之机挑拨村民互相告状；还有的新任村干部对前任村长、书记在征地过程中因侵害群众利益不满，直接带领村民上访告状。在正常的征地过程中，一些村干部为谋求个人利益，在履行有关手续过程中弄虚作假，在补偿费分配中侵占集体和群众利益，造成群众对村干部的“信任危机”。

（五）基层信访工作基础薄弱

1.基层无法及时解决群众的利益诉求。随着分工的进一步细化，部门规定越来越多，相应的规章也越来越细。作为基层信访工作人员，对涉及群众利益诉求的政策规定存在很多盲区，在初次接待中对群众“诉求能不能解决”、“多长时间能解决”等问题无法给予肯定的答复。如果到职能部门反映诉求遭到拒绝，群众就会失去在基层解决诉求的信心，并将诉求无法得到解决的原因归结于没有见到更大的“官”，没有引起足够的重视。更重要的是，以后这些群众根本不愿意再到基层信访部门反映问题，会直接到上一级职能部门反映。

2.农民反映的问题在基层得不到及时解决。在信访问题上不少地方提出的口号是“矛盾不出村、不出乡、不出县”，但其做法不是认真处理和解决群众反映的问题，而是以“人盯人”战术“严加看管”，对进省赴京人员以“劝回”为目的。对具体的信访问题，不少地方都存在部门之间互相推诿扯皮，上下级之间信访件“旅游”，形成多年积案。上级部门要求“事事有着落，件件有回音”，事实上在不少地方难以落实。

3.个别基层信访工作人员存在畏难情绪。征地拆迁涉及个人利益问题，而且涉及人员多、情况复杂、影响深远，问题处理起来难度较大，所以一些工作人员怕承担责任、不愿管、无力管。个别工作人员既怕得罪群众，又怕得罪相关部门，就采取简单的工作方法，推诿应付。有的能躲就躲，能拖就拖，推脱自己不是领导，不敢表态，让群众直接找领导、到其他部门咨询或者反映。造成了上访者认为在基层反映诉求根本没用，干脆直接找领导或者到更高层级反映。

4.信访工作中存在“误导因素”。一是对信访工作的不断强化给群众一些信号误导。通过到高层级部门反映诉求，一些令人痛心的冤假错案得到了解决，并在现实中起到了较强的示范效应。在相当程度上，对到高层级部门反映诉求、对面见上级领导反映诉求起到了导向作用，并以连锁反应的方式吸引了更多的有利益诉求的意愿者加入、模仿。二是“特事特办”给部分群众一些信号误导。对于一些重点工作或中心工作，相关部门为急于完成任务而对个别利益诉求特事特办，尤其是对一些超出政策规定的诉求不按原则处理，过分满足要求，对少数人存在认知偏执的利益诉求起到了助推作用。

（六）被征地农民思想认识有局限性

征地不仅涉及到补偿价格问题，更涉及到失地农民今后的生存问题。对于失地农民来说，“担忧”将来的生活保障是可以理解的，特别是一些老弱病残等弱势群体，对未来生活更是忧虑。一次性货币安置最明显的缺陷是难以保障失地农民的生活来源。征地后农民的生存成本加大，无一技之长的农民家庭生计将是入不敷出。就失地农民自身来讲，存在着两个误解，一是认为政府征了我们的地，就得解决我们的一切后顾之忧，坐等政府“输血”，忽视自身努力。二是认为“地”是我的，只要我不签字画押，谁也奈何不得我，一次次放弃了与政府有关部门平等对话的机会。

三、对策与建议

化解农村征地社会矛盾，妥善处理农村经济社会发展和征地拆迁的关系，是贯彻落实科学发展观，维护农民群众合法权益，构建和谐社会，促进经济社会可持续发展的一项重要工作，关系到国家经济发展和社会的和谐稳定，必须引起各级政府和全社会的高度关注。

（一）进一步完善征地政策

1.修订完善区片价政策，稳妥推进区片价调整。依据《土地管理法》规定，属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。冀政〔2008〕132号文件将“土地使用权人”列入分配主体，造成模糊型征地收益分配矛盾。因为土地承包权人是农村集体成员，农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题；二是土地流转后的耕种人，是法律意义上的土地使用权人，农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人。当所使用的土地被征收时，依据该规定向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。因此，这一政策从概念上来看有些模糊，也在一定程度上造成了矛盾的隐患，需要加以改进。

还要根据区片内经济发展水平、土地区位等因素划分区片，测算每个区片的补偿标准，作为征地补偿执行标准。一是确保底线。为避免经济落后地区随意降低征地补偿标准，侵害农民利益，必须限定征地区片最低标准；二是减少区片。减少区片数量，缩小区片差距；三是提高标准。在原来标准的基础上，根据农村经济增长水平和农产品价格上涨因素，适当提高征地区片地价标准；四是综合平衡。做到区片之间、县域之间以及设区市之间的平衡；五是相互衔接。征地区片地价调整前后要保持相对稳定，增长幅度不搞一刀切，防止征地补偿增长幅度太高，引发新的矛盾。

2.完善失地农民的社会保障问题。要及时建立失地农民最低生活保障制度、失地农民基本养老保险制度，建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度，引导失地农民参保，满足其最基本的医疗需求。要严格执行“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。进一步推动被征地农民养老保险制度建设，保障失地农民基本生活和长远生计，合理确定保障水平。同时还要加大社保政策的宣传，提高被征地农民的参保意识，让被征地农民充分了解自己在征地补偿安置中的权利及参保的意义，自觉维护自身的合法权益。

3.合理提高地上附着物补偿标准。为维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，对地上附着物补偿标准进行调整、完善非常必要。同时建立补偿连动上涨机制。根据物价上涨指数或其他有代表性的指标，制定一个按年上浮的系数或根据实际情况，每年下达一次补充文件，进行适当调整，以保证新标准不滞后。

4.建立以市场为导向的多种安置形式。可尝试以下几种安置方式：一是就业安置。加大对失地农民的就业培训力度，使失地农民转变思想观念，提高他们的劳动就业技能，鼓励失地农民自主创业。二是入股分红安置。通过股份形式配置到每户农民，并通过合同约定以优先股的方式获得利益。三是留地开发安置。即在已批准的农用地转用和土地征用的国有土地范围内采取有偿划拨的方式，留出一定比例的土地，由被征地农民集体自行组织开发经营。四是异地替代安置。在被征地农民自愿的基础上，由征地单位在其他地方另外征用交付被征地农民使用，以代替补偿款的部分或全部。

（二）严格规范征地程序

1.征地情况告知。将拟征地的权属、位置、面积等，以多种形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建等地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。告知情况做到真实、全面，形式多样，让农民心里早明白、真明白、全明白。

2.调查结果确认。对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。具体包括核准地类、权属、界址、面积，清点登记青苗及地上附着物，并召开相关会议，充分听取集体经济组织和农民的意见等。

3.组织征地听证。在征地依法报批前，书面告知被征地农村集体经济组织和农户，对安置途径、社保措施有申请听证的权利。当事人申请听证的，按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

4.公开批准事项。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在的村发布《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》。通过公告征地批准事项，让被征地农民及时知晓征地结果和全过程，真正拥有知情权，增强征地工作的透明度。

（三）切实加强农村基层组织建设

全面加强农村基层组织建设，是县乡两级党委和政府的一项重要工作，从国土资源部门角度来说，一是要选准、配强基层主管。选拔那些素质高、能力强、有责任心的同志担任基层组织领导。二是要进一步加大农村土地法律法规的宣传教育力度。重点是加强村干部的法律培训，全面提高村干部的法律意识和自身素质。三是要健全完善监督制约机制。在征地过程中，既要发挥村干部的积极作用，配合做好征地工作，也要通过加强监管，防止村干部因征地出现腐败。

（四）进一步加强基层信访工作

健全征地拆迁信访工作责任制，加快建立和完善上下贯通的信访信息系统。要明确政府分管负责人的责任，对出现较大规模集体上访和群体性事件的，市、县政府主要负责人要亲临现场做好相关工作。一要提高思想认识，正确处理好保障发展与维护稳定的关系。要进一步规范信访“三级终结”制度，依法及时结案。二要进一步落实依法行政要求，及时化解信访积案，消除不稳定因素，努力在源头预防上下功夫。三要进一步落实基层行政调解制度，在排查化解上下功夫。四要进一步加强组织领导，加强信访队伍建设，提高接访办案能力，努力在解决问题上下功夫。五要解决基层信访人员的编制和待遇，努力提高基层信访工作人员的积极性和主动性。

（五）重视做好被征地农民的思想工作

积极探索创新土地征收工作中做好宣传引导、化解不同意见及组织实施的有效途径和办法。进一步完善政策，提高广大被征地农民的“依法征地”意识。积极探索征地拆迁矛盾纠纷排查调处机制，采取各种有效方式做好群众思想工作，防止简单粗暴压制群众，避免因征地拆迁问题引发新的上访事件。各级政府和有关部门要深入到问题较多的地方去接访、下访，主动倾听群众诉求，把问题解决在初始阶段和萌芽状态。

（六）落实征地补偿安置争议仲载制度

依照《土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，建立征地补偿安置争议仲裁制度，为化解征地补偿安置争议提供解决途径。在具体工作中，遇到补偿有异议时，及时聘请专家对农户提出的有异议的问题进行现场核对、鉴定。并请镇、村有关人员及农户参加，做到公开、公平、公正，最终在一个和谐的氛围中达成一致意见。另外，要充分发挥基层国土所的作用。乡镇国土所人员工作在基层的最前沿，在征地工作中有其优势与作用。要通过细致的工作，化解矛盾，努力调动农户的积极性，让农户主动参与征地工作，了解征地工作，让农户看到征地工作者的真心，真心为群众谋利益，使被征地农户理解、支持他们的工作。

（七）构建征地社会稳定风险评估机制

本着合法性、合理性、可行性、安全性、可控性的原则，通过制定风险评估方案并建立专项档案，通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就土地征收社会稳定风险评估在拟征收范围内征求意见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可组织相关部门和专家、学者评估论证。安徽省、四川省已于2011年印发的《农村集体土地征收征用社会稳定风险评估暂行办法》值得我们借鉴，《办法》规定征地程序不合法、补偿安置不到位、被拆迁人居住条件未得到保障的，不得实施征收，进一步规范农村集体土地征收征用行为。