三权制衡视角下煤炭企业安全生产管理机制的构想

张国兴

(1.华中科技大学经济学院，湖北武汉430074;2.华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450011)

三权制衡视角下煤炭企业安全生产管理机制的构想

张国兴1，2

(1.华中科技大学经济学院，湖北武汉430074;2.华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州450011)

煤炭工业是我国重要的能源基础产业，煤炭企业安全生产关系着人民群众的生命安全和切身利益。近年来，煤炭企业的重特大事故频频发生，事故死亡率居高不下。借鉴启蒙运动思想家孟德斯鸠的三权分立理论及西方三权分立的制度，建立我国煤炭企业安全管理的三权分立协调机制和三方博弈模型，可以解决当前我国煤炭企业安全生产管理的困境。

三权分立;煤炭企业;安全管理;权力制衡

煤炭工业是我国重要的能源基础产业，煤炭企业安全事关人民群众的生命安全和切身利益，是安全生产工作中的重点。随着煤炭行情的上涨，各地煤炭企业纷纷加大煤炭产业发展的力度，煤炭产量快速增加。与此相伴的是，近年来中国煤炭企业的重特大事故频频发生，死亡人数总量增加很快。据国家安全生产监督管理总局的统计，从2001年至2008年，全国煤炭企业共发生事故24 789起，死亡人数为41 570人，平均每年发生各类事故约3 000多起，死亡约6 000人。其中，2005年，全国煤炭企业发生重大事故208起，死亡人数为877人;特大伤亡事故58起，死亡人数为1 793人。2006年，全国煤炭企业发生重大伤亡事故237起，死亡人数为1 072人。2007年，全国煤炭企业安全事故死亡人数为3 786人，接近全世界煤矿事故死亡总人数的80%。2008年，我国煤炭行业有3 215名矿工死于各类矿灾。这一串串血的数据表明，解决煤矿安全问题已成为首要任务。尽管这一现象很早就引起国家有关部门的高度重视，采取了综合治理措施，改善了煤炭企业的安全生产条件，但煤矿安全生产形势并没有得到根本的好转。2010年，全国煤炭企业发生各类事故363 383起，死亡79 552人。2011年第一季度，全国煤矿共发生17起较大以上事故，造成113人死亡。而这些数据都是大略的统计，没有报道出来的安全事故比比皆是，有一些小的安全事故还不为人知。所以，虽然近年来煤矿事故起数和死亡人数持续下降，但事故的总量依然偏大。我国煤炭产量占全世界煤炭总产量的37%左右，但事故死亡人数却占全世界煤矿死亡总人数的70%左右［1］。因此，研究导致中国煤炭企业安全事故频发的原因，具有重要的现实意义。

一、我国煤炭企业安全管理的现状

煤炭企业安全生产问题涉及煤矿生产经营的各个方面，受到企业内部、外部环境及安全投入等因素的制约，是关系到煤炭工业持续、健康、协调发展的关键。搞好安全生产管理是企业安全工作的灵魂，对于营造安全生产监督体系，增强干部职工的安全意识，有效防范各类重特大事故的发生，具有十分重要的意义。目前，我国煤炭企业安全生产管理中主要存在以下几个方面的问题。

(一)煤炭企业安全生产管理不到位

虽然近年来加大了对煤炭企业管理人员的考核力度，使他们在安全生产问题上有了新的认识，在思想上有了重大转变，但由于部分管理者对“安全第一，预防为主”认识不到位，安全生产管理的专业技能不高，法律、法规意识淡薄。煤炭企业受利益的驱动，重生产、轻安全，停而不整，整而不改。同时，由于行业管理部门执行煤炭安全生产的标准不严，标准过宽，甚至放任技术人员配置问题、安全保证金收缴问题、周边水体调查探水红线划定问题、“三专两闭锁”问题、煤层爆炸性和自燃倾向性鉴定等问题长期存在，导致一些煤矿仍然是粗放式生产、粗放式管理。煤矿安全保障条件差，矿井抗灾能力弱，顶板管理、“一通三防”管理上安全隐患较多，而且没有得到及时整改。

(二)管理煤炭企业的政府部门职责模糊

在社会主义市场经济条件下，政府加强安全工作，是履行社会管理职能的重要手段。煤炭管理部门作为政府的职能部门，理应对安全生产负有重大的责任。但从当前的实际情况来看，不少地方在发展与安全管理上认识不到位，没有摆正发展与安全生产的关系，对搞好煤炭安全工作的重要性认识不足，长此下去，将会影响煤炭行业安全生产的稳定局势。特别是煤监部门和地方政府部门在实际工作中如果没有达成共识，两部门间存在冲突的可能性就会很大。煤监部门的职责是防范和纠正煤矿违法行为，保护煤矿职工人身安全和减少国家经济损失，最终实现煤矿安全状况的好转。但煤监部门的行政执法，对矿业的停产整顿、限期整改等行政处分会造成地方煤炭产量的减少及地方财政收入的减少。所以，地方政府部门的配合就比较消极，存在着形式主义作风，给安全管理工作造成极大的负面影响。

(三)安全生产责任难以落实

煤炭企业违章指挥、违章作业等“三违”现象仍不同程度地存在。从对某省煤炭企业的调查中发现，瓦斯超限作业、无风作业、微风作业、井下使用非煤矿专用产品、明火放炮、无支护掘进、随意打开密闭等重大违规行为时有发生，有的企业甚至拒不执行各级各部门的决定，拒不停产整改，强行生产，直至发生事故。在有的地方，甚至出现基层管不了、管不住的严重现象，一旦出现问题，安全生产责任又很难落实。企业内部的安全生产管理制度流于形式，不规范，真正落实到各个生产环节、每位员工头上的情况不多，对生产过程、安全管理没有明确具体的规定，缺乏应有的监督。特别是对上级方针政策、规定，存在应付检查或者检查不全面、不认真、不仔细等问题。这些安全生产管理问题都是一些表面的现象，很多学者也提出了很好的解决对策，但是，煤炭企业的安全事故却没有得到有效的控制，使得许多学者和管理者百思不得其解［2］。笔者认为，这种头疼医头、脚疼医脚的做法，只治标不治本，没有从根本上解决问题。而这些表面现象，实质上反映的是煤炭企业安全生产管理中决策权、执行权和监督权的混乱。

二、“三权分立”理论与煤炭企业安全生产管理

(一)孟德斯鸠“三权分立”理论的内涵

孟德斯鸠的“三权分立”指的是一个国家的三种最基本权力，此“三权”是一个国家运转所必需的基本权力［3］(P156)。在一个国家制度中，立法权、行政权和司法权分别是一个国家的立法机关、行政机关以及司法机关独有而且独立的权力。由于三权分立制度设计的中心理念或者说最重要的价值取向是“以权力制约权力，防止权力滥用，保障公民自由”［4］(P112-113)，所以，三权分立机制在一定程度上能够防止权力滥用，并实现公民对国家相应权力监督的目的。但是，人无完人，制度也是一样，由于三权分立制度特别注重权力的分立与相互之间的制衡，没有注意到三种权力协调与合作的重要性。这种制度常常导致三种权力间牵制过多，在出现失误时，权力部门之间相互推诿责任，造成行政效率低下，这从美国的三权分立制度执行过程中可见一斑。三权分立制度的这种缺陷容易使一个国家重视现实目标而忽视更为远大的政治目标。

(二)煤炭企业安全生产管理中的三权分立制度

在企业管理中也存在“三权”，即决策权、执行权和监督权，这三权存在于所有组织及相关组织之间。决策权、执行权和监督权是组织运行中的权力，是从管理过程中抽象出来的权力，分属管理过程的不同环节，属于过程权力。从前面的分析中可以看出，目前我国煤炭企业安全生产管理中决策权、执行权和监督权相互混淆，不清晰，造成监督流于形式，决策权受到执行者利益的干扰，导致问责困难。要解决这个问题，避免集决策、执行、监督于一身的弊端，就要吸收三权分立制度中的优点，建立一套决策、执行、监督既相互协调又适度分离的煤炭安全生产管理制度，也就是说，既要重视决策权、执行权和监督权这三种权力的独立性，又要重视“三权”之间的协调性，实现决策科学、执行顺畅、监督有力，这样，既解决了煤炭安全生产管理中的瓶颈问题，同时也是解决煤炭企业安全生产问题的一个有力措施。

三、煤炭企业安全生产管理体系的构想

(一)建立完善的煤炭企业安全生产管理体系

合理、适度的煤炭企业安全生产管理分工有助于管理效能的提高。但随着煤炭安全生产管理部门分工的细化，部门之间的利益纠葛也就越来越多。同时，由于我国煤炭企业的特殊性，导致官商职责不清、职能交叉重复和多头指挥，部门之间的利益冲突增多，沟通协调成本加大。理想的权力制衡模式既实现对权力的制约，防止权力滥用，又通过权力间的协调与配合，提高工作效率。因此，通过组织结构重组、权利分离等改革措施的推行，科学设置煤炭企业安全生产管理部门，有效配置职权，就成为煤炭企业安全生产管理的一个关键问题。

(二)建立煤炭企业安全管理的三权分立协调机制

决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的制衡机制，可以有效地解决目前煤炭企业安全生产管理监督失效、职责混乱的现状。通过相关职能机构职责的划分与整合，合理配置和运用三权，解决权力过于集中且缺乏有效监督等问题［5］。根据授权情况，这三种职权应该由不同的煤炭安全管理部门分别行使，或者由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使，形成科学合理的煤炭安全生产管理的权力运行机制，改进煤炭安全生产管理方法，提高行政效能。

(三)建立煤炭企业安全生产管理的博弈模型

决策权、执行权、监督权三权分立而又相互制衡的原则是三权之间必须要保持相对的独立性，决策权处于相对优势的权力位势，其对执行权和监督权的制约(监督)是单向的，而执行权和监督权之间的制约却是双向的［6］。但是，决策权的行使必须基于民主机制，任何个人不能操纵决策权。决策民主可能会降低决策效率，但可以防止权力过分集中，有利于决策质量的提高，在煤矿生产安全管理领域，最终形成一种决策者(各级政府及其相关企业管理部门)与执行者(煤炭企业)、监督者(第三方或者代表矿工利益的代表)三足鼎立的平等博弈关系。

四、结论

综上所述，建立健全煤炭企业安全生产管理决策权、执行权、监督权制衡机制的措施主要有以下几个方面:一是要完善现行的煤炭企业安全生产管理体制，进行决策权、执行权、监督权的科学配置，积极探索规范和公开行政权力的方法，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、不断更新的管理制衡体制;二是要合理配置各部门各系统的内部权力，形成科学的权力结构，严格划分不同部门间权力的使用边界，形成企业内部的权力制约与协调机制;三是要通过法律、法规、制度，把不同权力的行使范围确定下来，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，保证权力分工明确;四是要加强对煤炭安全生产管理领导干部以及人财物管理等关键岗位的监督，权力间适度分离但又相互合作协调，建立健全各部门之间的协同机制，形成对煤炭企业安全生产管理的决策责任机制。

［1］常建华.煤炭企业要树立科学的安全生产观［J］.煤炭企业管理，2006，(4).

［2］刘宇.煤矿安全生产政策法规的实施与法律思考［J］.中国煤炭，2006，(9).

［3］孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆，1982.

［4］张宏生，谷春德.西方法律思想史［M］.北京:北京大学出版社，2000.

［5］杨续冠，邹文唐，王瑞.从战略高度创新思维浅议煤矿企业安全生产管理［J］.矿山机械，2006，(2).

［6］庞洪铸.从三权分立看公司的治理结构［J］.领导科学，2010，(8).

(责任编辑:王菊芹)

Abstract:Coal industry is one of the most important and basic energy industry in china and the safety production in coal enterprise is closely related to people＇s life safety and immediate interests.But in recent years，serious accidents in coal enterprises have taken place frequently，leading to high mortality of coal mine workers.Hence，through analyzing the content of the Enlightenment thinker Montesquieu＇s theory of separation of powers and using the system of western separation of powers for reference，the paper tries to establish coordinative mechanism and game models of three powers in safety management in coal enterprises in order to solve the present predicaments existing in safety production management in Chinese coal industry.

Key words:separation of the three powers;coal enterprise;safety management;powers balances

The Conception of Safety Production Management Mechanism in Coal Enterprise From the Perspective of Separation of Three Powers

ZHANG Guo-xing1，2
(1．Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China;2．North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

F407.21

A

1008—4444(2012)04—0085—03

2012-03-21

张国兴(1966—)，男，河南长葛人，华中科技大学经济学院博士生，华北水利水电学院管理与经济学院教授。