浅析现代大学制度下我国高校内部治理结构

周 茜

(南京邮电大学 江苏南京 210003)

引言

大学作为承担人才培养、科学研究及服务社会的组织机构，在社会发展中具有举足轻重的作用。深化高校管理体制改革，完善高校内部治理结构，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的中国特色现代大学制度，已成当今社会各界的共识。高校内部治理结构作为现代大学制度不可或缺的重要组成部分，也已成为高等教育研究中的热点问题。

1 现代大学制度与高校内部治理结构涵释

1)现代大学制度。2010年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《纲要》)明确提出，要建立和完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，深化校内管理体制改革。制度是组织赖以生存和发展的保障，而大学制度是关于大学组织管理与运行的规则体系。随着知识经济时代的发展，现代大学制度的建立已是高等教育发展的必然趋势。现代大学制度是指大学在政府宏观调控下，面向社会依法自主办学，民主管理，全面落实大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任的一种管理制度［1］。现代大学制度可分为三部分:政府对大学的管理制度、社会在大学中的参与制度和高校内部的治理制度。

2)高校内部治理结构。大学内部治理是指为了实现大学的使命所作的内部制度安排，如教学激励机制、行政决策机制、评估机制等。大学的内部治理结构是指为了实现大学健康、有序的发展，依据相关的法律法规，对大学内部的各种管理权力进行内部分权和权利配置机制。大学内部的管理权力主要包括行政权力和学术权力两个部分。高校内部治理结构的重点在于理顺权力关系。

3)我国高校内部治理结构的主要组织机构。首先是高校党委:《高等教育法》规定了高校实行党委领导下的校长负责制，高校党委是党在高校的基层组织，是高校的领导核心，团结带领教职工完成党在高校的各项任务。高校党委在宏观发展战略和关乎学校发展的重大事件上做出决策，并支持校长行使其行政职权。其次是以校长为首的行政权力组织:《高等教育法》规定了校长全面负责学校教学、科研和其他行政工作，校一级设有校务委员会和各种专门委员会以及副校长等辅助校长开展工作。第三是以学术委员会为代表的学术权力:学术委员会主要是由高校的教授及专家组成的学术评议与审核机构，其形式有学校校务委员会、学术委员会、职称评定委员会等机构。学术委员会应在党政机关领导下工作，但在学术问题上应具有相对独立的地位。第四是教职工代表大会:高校教职工代表大会是实现高校民主管理体制的重要形式，赋予全体教职工行使民主监督和民主管理的权利。《高等教育法》规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益［2］。

2 现代大学制度下我国高校内部治理结构的弊端

1)行政权力与学术权力的失衡。建国以来，我国高校内部主要存在有行政权力和学术权力，而行政权力始终在高校中占据主导地位。大学应该是以研究高深学问、培养人才为核心任务的学术性组织，学术权力理应成为大学学术发展的主导性力量。但是目前我国高校的内部管理结构依旧采用政府机构的管理模式，高校内部的部门设置也与政府相对应，依靠政府的行政权力来治理高校;大学的高级领导人由政府任命，采用科层制的行政管理模式。大学组织的行政化，造成行政权力高于学术权力，行政权力组织常代替学术权力组织管理学术事务。虽然我国高校内部设立了学术委员会、教授委员会等学术组织，但实际上这些组织并非都是由学术人员构成，其中行政人员居多，高校大部分学术事务管理权依然掌握在行政人员的手上，学术组织形同虚设。这种行政权力与学术权力失衡的现象在一定程度上妨碍了我国高校的学术发展与教育质量的提高。

2)党委与校长的责权界限不明。《高等教育法》规定了高校党委和校长的职责范围，党委统一领导学校工作，校长独立负责行使职权，但并没有明确划分党委和校长的职责，高校的大学章程也没有对此做出明确规定。这就导致在高校具体的管理过程中，出现党政不分的状况。校长虽然是高校的法人代表，但在实际管理中，校长往往并没有对许多重大决策的最终决定权，有些高校还常常出现党委包办所有事情或者行政不服从党委指示的现象。

3)高校学生主体权利缺失。高校学生不仅是高等教育的产品，同时也是高等教育中的消费者，是高等教育服务的对象，这就决定了高校学生应在大学事务中发挥一定的作用。要实现高校和谐发展的目标，就必须尊重高校学生的主体权利。而目前我国高校中，缺乏学生的陈述权和参与决策权。虽然新《普通高等学校学生管理规定》中明确规定受处罚的学生有陈述、申述的权利，但是事实上这种陈述权非常有限;而教育法也没有涉及到学生有权参与学校的管理决策。在我国高校实际运作中，大学生一直处于被支配被管理的地位，学生的权利诉求得不到应有的保障，学生的主体性与主体权利并没有得到应有的体现。

3 完善我国高校内部治理结构建议

1)学术方面:协调好行政权力与学术权力的关系。大学的行政权力是大学组织的行政机构通过组织、控制、协调、监督等管理手段，调动人、财、物等各类资源以保障组织目标顺利实现的力量［3］。在高校的管理与发展中，行政权力是必不可少的。而学术权力的主体是掌握高深学问的教授、学者，他们追求的是学术研究与学术自由，并不擅长于行政管理。在高校内部，完全依靠学术权力和行政权力中的任何一方都是不可能也不可行的，行政权力和学术权力都有其存在的必要性和合理性。高校行政权力的正确运用，能够为学术权力的发挥提供一个良好的制度环境及必要的管理效率。因此，在高校内部管理中应协调好这两种权力的关系，在行使行政权力的基础上保障学术权力在学术事务中的主导地位，两者应该相互渗透、相辅相成［4］。

2)行政方面:明确党政职责，完善党委领导下的校长负责制。我国现行的高校领导体制是党委领导下的校长负责制。实践证明，这种领导体制适合于我国高等教育发展。党委作为高校的领导核心，负责对高校工作的统一领导和重大问题的决策。校长是高校的法人代表，负责行使行政职权，把党委的领导和决策落到实处。这里党委领导并不意味着党委专政，校长负责也不就是校长专制。因此，高校应该在大学章程中明确界定党委和校长的各自权限，划分各自的职责范围，充分发挥党委领导下的校长负责制的优势，避免党政不分、以党代政、学校行政效率较低的现象。

3)决策方面:充分行使教职工和在校学生的民主权利，实施民主管理。《纲要》明确指出，要健全议事规则与决策程序，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。要探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。充分发挥教职工代表大会和学生代表大会的作用［5］。民主管理是现代大学制度的核心内涵，关系到大学内部各组织成员之间的和谐。大学章程作为大学治理的宪法，应该以制度的形式为高校管理创设民主参与氛围。首先应扩大教职工代表大会和学术委员会对高校事务的参与权。高校有必要完善相关决策机制，充分发挥学术委员会的主导作用，扩大教授委员会在高校学术事务管理中的决策权，明确决策程序、规则和问责机制，避免发生各决策主体的利益冲突。其次应建立高等学校的监督机构并不断完善。教职工和学生应享有对高校行政事务的民主监督权利。教职工代表大会和学生会是高校管理体系的组成部分，是教师和学生行使民主权利的重要形式。高校应在大学章程中明确规定教师和学生参与高校管理决策的权利以及正当的程序，允许师生畅所欲言，真正实现教师和学生对高校的民主管理。

4)制定和完善大学章程，构建高校内部治理体系的保障机制。《纲要》提出，要完善中国特色现代大学制度，必须加强章程建设。学校内部管理体制是事关学校运行、发展的重大问题，是大学章程的重要内容之一。大学章程的制定，单纯由政府统一制定是不合适的，单纯依靠高校行政部门制定也是不可行的。高校可以成立大学章程起草小组，由相关管理部门、院系代表、学术委员会、教授委员会等组织共同参与制订。大学章程通过规定学校的办学理念、办学特色与学校的发展战略目标，明确界定举办者、办学者、教育者以及受教育者的权责关系，行政权力和学术权力的关系，学校的领导体制、管理模式等内容，充分体现现代大学治理的核心内容，有助于解决高校内部治理结构中行政权力泛化、党政不分、学校、院、系权责不对等等问题。大学章程的制定和完善，是高校自我发展、自我约束机制的重要保障，也是高校内部治理结构体系的有力保障，更是建立现代大学制度的重中之重。制定和完善大学章程，实现依法治校，自主办学，应是高校内部治理结构改革的必然趋势。

4 结束语

高校内部治理是现代大学制度的重要组成部分。在现代大学制度下，必须致力于确立和完善“党委领导，校长管理，教授治学”的大学内部治理结构，这是当下我国高等教育的改革方向。要完成这一重任，还需要高校、政府相关部门以及社会各界的共同努力，需要国家高等教育管理体制的进一步深化改革，从而保障高校内部治理结构的稳定有序，保证高校育人的质量和创新能力的不断提高，充分发挥我国高校在建设创新型国家中的重要作用。

［1］韩良重，陈天云.我国现代大学制度建设的困境及其出路［J］.重庆电子工程职业学院学报，2011(4):90-92.

［2］朱益上.论当前我国高校内部治理结构的失衡与对策［J］.湘潮，2009(8):24-25.

［3］邹晓东.对构建现代大学制度的内在因素的思考［J］.河南大学学报:社会科学版，2012(1):127-130.

［4］徐先凤.从大学章程看高校内部治理结构的再定位［J］.齐齐哈尔大学学报:哲学社会科学版，2011(6):162-164.

［5］薛澜，刘军仪.建立现代大学制度改革高校人才培养体制与机制［J］.清华大学教育研究，2011(5):1-8.