公立医院法人治理结构改革试点及思考

□ 吴志刚

作者：重庆市江北区卫生局局长

自2010年起，江北区作为重庆市公立医院改革唯一试点区，按照国务院公立医院改革的要求，本着“突出公益、创新机制、综合配套、积极推进”的总体思路，立足于从体制改革和机制创新入手，综合配套，整体推进公立医院改革试点，尤其是在改革公立医院法人治理结构试点方面进行了大胆探索，构建起新型的公立医院法人治理结构。

一、按照“政事分开”的原则，大胆探索公立医院法人治理结构改革

国务院五部门联合印发 《关于公立医院改革试点的指导意见》中明确提出“管办分开，政事分开，医药分开，营利性和非营利性分开”，“完善以理事会为核心的，院长为法人的公立医院法人治理结构”。按照中央、市里医改要求，结合实际，中共重庆市江北区委、江北区政府又联合印发了《重庆市江北区公立医院改革试点方案》（以下简称 《试点方案》）。按照《试点方案》的安排，积极稳妥地进行了公立医院法人治理结构改革试点。

（一）集思广义，创新性地制定《公立医院理事会章程》等文件，为筹建公立医院理事会做好准备。目前，事业单位全部实行的是以单位主要负责人为法定代表人的法人治理结构。各级医改文件和中编办都提出要推行以理事会为核心，以公立医院院长为法人的新型法人治理结构改革，但是，怎么做、理事会章程如何拟订等均没有明确的规定和要求，也没有现成的模式可参考。于是，按照《试点方案》的要求，学习借鉴股份制企业及民营医疗机构董事会章程与相关规定性文件，精心拟订了重庆市红十字会医院和重庆市江北区中医院的《理事会章程》、《理事会议事规则》和《理事会职责及工作制度》等文件，经反复讨论、修改，经江北区深化医药卫生体制改革领导小组专题会议研究同意后即予实施。两个公立医院的《理事会章程》明确了理事会、理事的职责、职权，理事会会议的表决，理事会会议记录和附则等八章三十条。《理事会章程》还明确了公立医院理事会的理事人数、理事长及理事的产生、理事行使职权时必须遵守的规则。在确定理事会的具体工作时规定“审定医院发展方向和中长期发展规划，审议医院业务发展规划、年度计划、新建基础设施建设项目、大型医疗设备购置及人才的引进计划，审议医院财务年度预决算和理事会章程规定的其他重大事项，监督医院管理层执行理事会作出的决议、决定，聘任医院院长，审议医院院长的工作报告并监督医院院长的工作，审议医院院长履职和内部管理制度执行情况，审议医院的重大收购、医院的兼并、合并、分立、解散、清算事宜等医院重大事项”。这不仅明确了公立医院理事会的工作职责，更为筹备成立公立医院理事会完成了前期准备工作。

（二）以社会代表为主，探索建立公立医院理事会。按照两院理事会章程，根据医院规模大小确定重庆市红十会理事9人，重庆市江北区中医院理事7人。因为此项工作为第一次，因此，采取民主推荐和指定的方式确定理事会理事，病员代表由区人大代表担任，社会单位代表由区人力社保局和区财政局、区医院管理中心分别派人担任；医院院长和院党委书记为院方理事，职工（包括专家）代表分别通过两院职工代表大会推选。所有候选人全部经区医改领导小组审定同意后，于2011年1月上、中旬，又分别提交两院职工大会等额选举通过后，成立了重庆市红十字会理事会和重庆市江北区中医院理事会。重庆市红十字会理事会会长由江北区医院管理中心主任兼任，重庆市江北区中医院理事会会长由医院党委书记兼任，以探索院内会长与院外会长的作用有无差异。

（三）公开招聘院长，新的模式聘任院长。为探索公立医院改革新模式，江北区在公立医院改革之初，就对公立医院布局进行了整合，将原有功能相同的重庆市红十字会医院和江北区第一人民医院合并为一所医院，现全区只有两所由政府举办的公立医院，即重庆市红十字会医院（江北区人民医院）和江北区中医院。现全区共有各级各类医疗卫生机构426个，其中三级甲等医疗机构2个，二级甲等医疗机构4个，社区卫生服务中心11个,农村卫生院3个。医务人员5560名，其中政府举办的医疗机构中医务人员1147名，社会及民营医疗机构有医务人员4413名。

为选择能力强，具有开拓精神，又愿接受挑战的两所医院的院长，江北区委决定全市公开招聘院长。经过按规定程序，选拔出两院院长候选人后，即报请区委常委会审议、通过，然后由医院理事会按规定的程序向院长颁发聘书。区委或区委组织部也不再向两位院长下发任命书。为确保两院的平稳交接和顺利过渡，两所公立医院院长将原有的副院长全部提名为新医院的副院长候选人，报区卫生局党委批准后，即由两院理事会向各位副院长颁发聘书。这样，院长的公开招聘并按新的模式聘任到位，不仅为探索新的法人治理结构奠定了基础，也为探索事业单位干部新的管理体制和事业单位的去行政化进行了大胆的尝试。

（四）新的法人治理结构下，加强公立医院的管理。改革公立医院的法人治理结构，是按照“政事分开”的要求，进一步明确公立医院的管理权限和管理责任，努力使其管理更科学，决策更民主，效率更高，成本更低。在这两年的探索实践中，由于院长的管理作用得到了充分的发挥，法人地位更得到进一步的巩固与提升。公立医院理事会的主体或核心作用正逐步得到体现，参与公立医院的重大事务的作用和影响也一点一点的提高和扩大。一是按照《理事会章程》、《理事会议事规则》和《理事会职责及工作制度》等文件规定，认真履行职责，及时对院长、副院长进行了聘任，改革了公立医院院长任免管理体制；二是主动参与医院的重大决策和重点工作，参与了讨论医院的“十二五”发展规划、年度计划、基础设施建设、大型仪器设备采购、人才引进计划、年度财务预决算等重大问题，为方便理事们更好履职，医院提前将相关资料送给各位理事，有的理事还利用休息时间深入医院科室或门诊进行调研，尽可能多的掌握信息和有关情况，为医院的管理和建设提出更多、更好的建议和意见；三是及时调换不能参与理事工作的理事；重庆市红十字医院理事中的一位社会理事，由于是一个单位的主要负责人，不能坚持参加活动和参与相关工作，医院理事会按照相关规定对其进行了调换；此外，及时修改《理事会章程》，因为我区在拟订公立医院《理事会章程》时没有范本，全靠自己探索，最近中编办印制了新的范本，两个医院的理事会理事长即抓紧对照修改，以更好地指导和开展工作。

二、改革公立医院法人治理结构试点过程中出现的几个问题与思考

探索以医院理事会为核心，以院长为法人的新的法人治理结构，正在逐步理顺政府与公立医院之间的办医关系，其作用逐渐显现，但是两年的时间要建立一个完整的、新型的结构体系还是不够。对于其间出现的几个问题值得认真分析、思考。

一是重视不够，医院内自觉接受理事会领导的意识未形成，主动维护理事会权威性做得不好。在过去10多年的医药卫生体制改革过程中，特别强调院长负责制，实行的是院长为主的法人治理结构。如今，改革公立医院的法人治理结构，推行以理事会为主，以院长为法人的新的法人治理结构，将在一定程度上限制或削弱院长的权力，所以院长们的自觉性不强、主动性不够的情况确实容易发生；加之宣传不够，群众不理解，没有为理事会开展工作营造出一个良好的氛围，所以理事会的作用要想得到很好的发挥就比较困难。

二是理事会、理事长的权威性不够、主动性不强，作用发挥得不够好，也不充分。在公立医院建立理事会参与医院管理为初次试行，理事们对章程及相关规定都不熟悉，有时担心越权影响院长的工作；另外，大部分理事来自其他行业和部门，对医疗机构的内部管理和运行规律不够了解，又无相关的机构或组织提供辅助资料和相关信息，所以对医院的管理不便发言，更不好参与，这样也会影响理事长的权威。

三是赋权不够，程序不明。根据中编办要求，事业单位的法人治理改革架构中，只成立理事会，不成立监事会，监督的权力由理事会承担。但是在哪些方面监督、怎么监督？监督的程序没有明确的规定。对院长们的违规行为，或不遵守章程的行为也没有明确的要求与途径阻止和汇报。

四是现有干部管理规定与要求，对推行法人治理结构改革的公立医院的院长们来讲是不利的。尽管江北区的两所公立医院分别是五级、六级职员单位，但是除区委对医院的党政主要领导有一个研究过程外，组织部只对党委书记有任命通知书。然而对院长们都没有任命通知书，今后这些院长们（包括副院长）任职年限从什么时候算起就是一大问题。

对于以上问题，我们认为都是改革发展过程中的问题，均可在今后的改革发展中和具体的工作中加以克服、解决。

第一、加大宣传力度，提高对事业单位法人治理结构改革的认识，要使医院院长们和广大群众理解和掌握，推行政事分开。实行公立医院以理事会为核心，以院长为法人的法人治理结构改革，是理顺政府与公立医院之间的办医责任关系，建立法人治理新机制的具体措施。卫生行政主管部门要注意引导，并使其树立依法管院、科学决策、自主运营、多元监管的意识和观念，增强院长们和广大医务人员参与改革的主动性，自觉接受理事会的领导与监管，为推行事业单位法人治理结构改革营造一个良好的氛围。

第二、完善《理事会章程》，进一步强化理事会和理事长的权威。加强培训，增强各位理事参与公立医院管理的能力。一是根据中编办制定的《事业单位理事会章程》范本，进一步完善《理事会章程》，明确理事会决策、监督的职能、职责，强化理事长、理事会的作用，增强其权威性，切实树立起理事会为医院的最高决策机构和监督机构的意识；二是加强对理事会理事们的培训，要让各位理事学习、掌握公立医院的内部管理制度和运行机制，了解医院的运行状况和财务情况，有关部门应为理事们制作统一标准的工作手册，使各位理事能够高效地开展工作；三是为理事们参与公立医院管理提供方便和条件，要及时为理事们提供医院的有关信息和情况，让他们随时了解医院情况；要为理事们深入医院调研、考察提供方便，各位医务人员务必尊重理事们，随时接受理事们的质询、调查，不得无故推辞，更不许拒绝，使其真正做到知院情、利决策、好监督。

第三、完善事业单位干部管理制度，消除参与改革者们的后顾之忧。在深入推进公立医院改革时实行事业单位法人治理结构改革。公立医院院长实行聘任制，尽管是由医院理事会聘任，但是，如参与竞聘者通过了组织的考察，应聘成功，希望组织部门能改进一下干部管理规定，认可他们为相应级别单位的干部，并连续统计任职时间。否则，明知公立医院改革是医药卫生体制改革中最难的一项改革，如担任院长后，就是做得再好，仍然得不到组织的认可，那又有谁愿意来参与这样的改革呢？

第四、逐步探索公立医院院长专业化、职业化，为深化公立医院改革提供有力支持。国务院五部门联合印发的《关于公立医院改革试点的指导意见》中提出要探索医院院长职业化。当前，在中国还没有完全注册的职业院长，这主要原因是我们的公立医院改革才刚刚起步，医院又是各种利益交汇点，谁也不会把这么重要的单位交给一个不熟悉又无任何保证的个人来经营和管理。如果要托管医院，一般也是托付给一个医院管理公司来管理。所以，要探索院长的职业化改革，一方面要从法律和制度层面去进行探索，使参与竞聘的，无事业编制身份的院长能够成为医院的法定代表人；另一方面要从舆论上进行引导，使广大医务人员从心里接受职业院长的领导，行动上听从职业院长的指挥，为职业院长营造一个能够很好发挥作用的环境。此外要加强对职业院长的管理，建立职业院长的管理业绩档案和诚信档案，建立职业院长人才库。这样，在推进事业单位法人治理结构改革过程中，尤其是在公立医院的法人治理结构改革时，就会有更多的参与者，就能为深化医药卫生体制改革作出更大的贡献。