试论如何通过国家审计应对公共危机

■单 全

一、我国国家审计应对公共危机的简要回顾

2002年11月非典型肺炎发生在我国粤港两地，并于2003年3月以后向全国大范围扩散。随着国家针对防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物的投入，国家审计署于2003年12月发布了2003年第1号的审计结果公告：“审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”，对中央及地方各级有关部门拨付的防治非典专项资金140.93亿元和各级民政、卫生等部门和单位接收的41.52亿元社会捐赠款物进行了审计，以国家审计的手段充分保障专项资金和社会捐赠物的投入。审计结果表明，防治非典专项资金和社会捐赠款物的管理使用情况是好的，未发现贪污、私分、盗窃等严重违法违规的问题。

2008年5月12日，我国四川汶川地区发生8级强震，这是新中国成立以来破坏范围最大波及范围最广的一次地震，造成了严重的人员伤亡和财产损失。国家审计总署于2008年6月至12月先后发布了审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告 （第1号、第2号、第3号和第4号），对中央财政安排的抗震救灾资金190.09亿元和中央和非地震灾区接受的捐赠款物452.97亿元进行了审计，从而更好的保障救灾资金的使用。在灾后重建过程中，国家审计总署与2009年9月至2011年6月先后发布了汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果（第1号、第2号、第3号和第4号），从而通过审计结果公告的形式切实保证灾后重建的透明度。此外，国家审计总署也专门针对社会捐赠物发布了2010年第1号：“汶川地震社会捐赠款物审计结果”。

2010年4月青海玉树县发生地震，人民群众生命财产遭受严重损失。为了保障救灾资金和物资的使用，国家审计总署于当年分别发布了2010年第10号审计结果公告：“审计署关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况公告”和2010年第21号审计结果公告：“关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果”，并在2011年发布了2011年第8号审计结果公告：“玉树地震灾后恢复重建2010年跟踪审计结果”，对全国接收的捐赠款物106.57亿元进行了审计，从而不仅在救灾过程中而且在灾后从国家审计的角度保证我国应对公共危机的措施可行。

根据我国国家审计应对公共危机的回顾中不难发现，我国的公共危机审计有以下几个特点：一是对象比较特殊，主要是重大地质灾害和重大医疗卫生安全问题。审计涉及的内容不仅有对中央和地方应对危机专项资金进行的审计，还有对社会捐赠款物进行的审计，也有对以“特殊党费”形式的捐赠财物进行的审计，比如在“审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告 （第2号）”中，审计署专门对截至2008年6月12号中央组织部接受的“特殊党费”50.19亿元进行了审计，并建议有关单位根据审计意见和建议，采取措施，认真落实关于“特殊党费”管理使用的各项规定。二是审计取证比较特殊，由于公共危机涉及领域的多元化、危机事件高频化；危机事件的危害性加强、危机事件国家化程度加大等特点，所以公共危机审计摒弃了以往常规国家审计中审计人员采用的集中审计方式、实施内部控制评价的方法，而是采用通常深入现场，通过核查每一笔物资实现国家审计的方式。三是审计实施的主体比较特殊，在常规的国家审计中，国家审计通常是由国家审计工作人员联合地方相应审计机关的工作人员实施审计。但是当公共危机发生时，只靠审计部门人员的力量往往是不够的，还要依靠各个方面的力量。比如在汶川地震当中，审计署派出审计小组进入中国红十字基金会以外，审计署驻成都特派办与四川省审计厅也发挥了重要作用，审计署还整合四川省审计机关和成都、昆明、重庆等三个特派办的近2000名审计人员组成220个审计小组，进驻灾区。此外，都江堰成立了由民政、财政、审计三部门组成的审计小组，共同监督每一笔接收款物的记录和清点。审计署还两次向社会公布举报电话和网址，同时开通了一条免费长途举报热线，接受群众举报，逐一落实审计线索。显而易见，在应对公共危机的形势下，国家审计实施的主体只有联合各方面社会中的力量才能实现事半功倍，以更好地应对公共危机。

二、国家审计在应对公共危机上应发挥的作用

审计署审计长刘家义在2007年的全国审计工作会议上首次提出了“免疫系统论”，该理论借鉴了机体免疫系统的原理，把机体免疫系统的三大功能与审计工作相结合，把国家审计比作是国家经济运行的“免疫系统”，生动而形象地指出了审计是预防、揭示和抵抗经济社会运行过程中障碍的“免疫系统”。其实，正如“免疫系统论”所言，国家审计在应对公共危机方面发挥的也是“免疫系统”的功能：首先是预防功能，在公共危机发生之前或者刚刚发生时，国家审计机关应及时采取措施，将危机对经济社会的损害程度降到最低，比如国家审计可以对环境、卫生以及民生领域进行事前和事中审计，重点关注公共危机可能发生的领域，以便及时发现问题并快速有效地解决问题；其次是清除功能，在自然灾害或人为事故等公共危机发生时，国家审计应该运用法定权限查处经济社会中运行的问题，并且及时解决清除问题，运用手中掌握的各种政治资源、社会资源和经济资源去消除问题，从而维护国家经济社会的正常运行；最后是修补功能，国家审计机关应对审计中发现的问题进行分析反馈，并从政策方面进行完善与改进，在公共危机影响到的领域促进政府相关部门一系列制度的建立，坚决杜绝危机的再次发生。

三、国家审计应对公共危机的政策建议

（一）加快公共危机审计的法律法规建设

我国目前已有了《中华人民共和国突发事件应对法》、《公益事业捐赠法》、《救灾捐赠管理办法》等相关法律法规，但这些法律仍然是一个概括性、纲要性的规范，在危机管理实践中可操纵性不够，需要进一步深化。我国与公共危机管理比较发达的国家相比，没有详尽的应对公共危机的法律，国家审计在具体应对公共危机方面可操作性不强，国家各部门之间不能紧密地联系在一起，所以可以考虑由国家审计总署、财政部、中国注册会计协会、民政部和中国红十字协会等相关公共危机应对机构成立一个公共危机审计法律制定委员会，以更全面更细致地制定应对公共危机事件的法律，实现与其他公共危机应对机关的相互协调，制定危机管理完整的法律体系，以便实现公共危机审计的规范化。

（二）根据具体情况及时调整审计方法与内容

由于公共危机具有突发性、紧迫性、公共性、扩散性和频发性等特点，正是因为公共危机的一系列特点，它的发生会对已经制定的国家审计计划产生影响，这就需要国家审计部门在已有审计计划的基础上，调整审计方法和内容，这也是国家审计应对公共危机的必然选择。在应对公共危机的过程中，国家审计机关紧密联系救灾工作进展，及时调整公共危机的审计重心，比如在抢险救灾阶段，应该讲主要审计力量集中在物资调配上；在灾后安置的初期，应该将审计重点调整到国家相关政策的落实情况，包括救助资金、救助食品和过渡性板房的建设等；在灾后安置的晚期，应该着重对救助资金的拨付和灾情的核报加大审计力度。

（三）促使公共危机应对机构扁平化

我国现有的危机管理体制是政府统一领导、分类别、分部门应对突发事件，遇到特别重大的突发事件的体制，通常成立由政府任总指挥的临时性应急机构，负责领导应急处置工作。但是很多学者认识到传统的危机管理体制自身具有组织惰性、条块分裂以及信息失真等方面的缺点，所以改变传统的危机管理体制，加快危机处理速度最有效的方法便是实现政府组织机构的扁平化，尽量压缩中级层级，实现组织高层与基层间直接的信息沟通，提高国家审计人员的效率，可以考虑将国家审计部门与社会第三部门重新整合，以便更好地协调各部门关系，提高危机应对部门的效率。