反贫困立法的思考

何国亮

(中国政法大学 马克思主义学院，北京 100088)

反贫困立法的思考

何国亮

(中国政法大学 马克思主义学院，北京 100088)

贫困是世界普遍关注的重大问题。通过反贫困立法把宪法关于社会救济和权利保障的规定落到实处，是发达国家和地区解决贫困问题的重要途径。中国应借鉴这个经验，把推行多年的扶贫开发工作进一步制度化、规范化，构建具有中国特色的反贫困法律制度体系。

反贫困；立法

减少贫困乃至消灭贫困始终是世界各国普遍关注的重大问题。中国人口众多，在反贫困问题上的压力很大，贫困人口曾经一度占到世界贫困人口总量的22%。新中国成立特别是近30多年来，中央政府采取多种有效途径进行扶贫开发，使我国人口的贫困状况发生了根本性的变化。以我国农村为例，1978年时没有解决温饱的贫困人口为2.5亿，占农村总人口的30.7%，而到2010年，我国农村人口的温饱问题已经基本解决。2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议明确提出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。这些成绩的取得，得益于中央政府切合实际的扶贫政策的制定和贫困地区群众自身的努力，也与我国在反贫困领域的立法推进有很大关系。如《农村五保供养工作条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《重庆市农村扶贫条例》等。这些规范性文件多以行政法规和行政规章的形式制定，有的由国务院制定，有的由国务院相关部委制定，有的为地方性法规，名目繁多。

但总体上看，我国仍然缺少一部权威性的以反贫困为主题的正式法律，完整的反贫困法律体系亟待建立。在理论研究方面，学术界基本都是从经济学的角度对反贫困进行应用对策研究，而法学界还没有对此给予足够重视，导致我国在反贫困立法领域的理论研究相对薄弱，这已经成为我国反贫困工作的重大缺失。因此，新发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》就明确提出，要逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

基于这种考虑，本文将从宪法对公民生存权利保障的角度研究反贫困立法的一些基本原则，就我国的反贫困立法提出政策建议。

1 各国宪法对反贫困的关注

从根本上讲，反贫困问题是政府应当承担的一项重要责任。但纵观世界宪法发展的历史，反贫困问题当初并没有纳入到宪法关注的范畴中。十八世纪各国的宪法受个人主义、自由主义思想的影响，认为政府对贫困这样的公民个体问题既不可加以干涉，也不必给予较多关注。二十世纪的宪法，则以团体主义为思想基础，认为人和人之间具有密不可分的关系，相互之间必须帮助才能取得社会的进步。这种思想集中地体现为实施团体监护主义的相关规定，即以团体的力量保护生理上或经济上的弱者，以帮助他们社会地位的提高，保证其经济生活的安定。基于这种认识，对于贫困问题的关注和反贫困措施的规定，正式成为一种对弱者生存权的保障而在宪法中得以体现。

二十世纪的各国宪法或者宪法性文件，都对反贫困的措施作了相应规定。这些规定主要包括以下两种情况：

一种是在宪法中专列条目，规定若干贫困状况的应对原则。我国现行宪法就对年老、疾病、丧失劳动能力的情况以及残疾军人和残疾公民这两类特殊人群的保障作了原则性规定。如第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。

另一种是在宪法原则的指导下，制定专门的法律文件，明确反贫困的具体目标。比如，英国政府1934年颁布的《特别区域法》就将失业水平最高、经济社会问题最严重的地区确定为“特殊区域”，进而又划分为发展区、特别区和中间区，在不同的区域实行与之相应的反贫困政策。这已经成为世界绝大多数发达国家在反贫困问题上的普遍做法，而我国这方面的立法还比较滞后。

作为国家根本大法的宪法对贫困问题的高度关注，并明确政府和社会在反贫困问题上应尽的责任和义务，这是社会文明进步的表现，彰显了法律的人文关怀精神和对基本人权的尊重。通过立法来固定反贫困的各项措施已成为必然局势。世界各国宪法对反贫困问题都给予普遍关注，并作了明确规定。这也启示我们，必须把反贫困立法工作开展起来，努力构建具有中国特色的反贫困法律制度体系。

2 反贫困立法中的宪法原则

贫困产生的原因是多方面的，贫困问题的解决途径也是多样的。为了适应我国实施反贫困战略的需要，必须对现有的各项政策进行规范化和制度化，使反贫困纳入法制化轨道，而立法则是规范各项反贫困政策的最有效方式。反贫困途径的多样性决定了反贫困的政策体系十分复杂，涉及政治、经济、社会、文化等多个领域，因此与之相关的法律体系不可能是一个独立的部门法体系，应当由许多相互关联的行政法规组合而成。这就要求在反贫困法律制度体系的构建中必须确定一些普遍适用的价值准则，并用这些价值准则来指导立法工作。我理解，这些基本原则应当包括以下方面：

2.1 权利保障原则

在生活困难时享受社会救济是公民的一项基本权利。基于此，各国普遍都将反贫困作为发展本国人权事业的重要内容。尊重人，尊重人的价值，尊重人基本需要的合理性，是反贫困立法的起点和归宿点。在制定反贫困法律制度时，必须充分体现保护公民基本权利的要求。第一，必须明确规定贫困公民应当享有权利的主要内容。处于贫困状态的公民除享有一般公民普遍享有的基本权利外，还应当享有一些特殊权利。如，享受社会救济的权利，优先享受社会保障的权利，享受国家税收优惠的权利，享受国家特殊财政拨款的权利等。这是整个反贫困立法的基础。第二，必须建立有效的权利保障机制。作这样的规定，不是要束缚和限制权利的享有，而是为了更好地保护权利的实现。因此，反贫困法律制度应该是一种权利保障法，而不是事务管理法。第三，必须保持权利和义务相一致。对于贫困地区的公民而言，享受国家反贫困政策所带来的各种优惠是他们的一项特殊权利，同时，也必须履行积极工作、争取早日脱贫的特殊义务，杜绝“等、靠、要”依赖思想的出现。

2.2 普遍性原则

对公民进行普遍的权利保障，是各国进行反贫困立法共同奉行的一条基本准则。努力推行反贫困政策，对贫困人口生存权进行普遍保障，几乎是所有国家和政府的基本职能。普遍性原则首先表现为反贫困的法律政策具有普遍的适应性。反贫困法律涉及贫困地区经济政治生活的方方面面，对当地的发展会产生重要的影响，如果出现贫困地区适用法律不一致的现象，就可能影响到贫困地区的稳定。因此，反贫困法律对于贫困地区应当具有普遍的效力。另一方面，强调普遍性也不是要搞“一刀切”，在法定条件下要允许反贫困的法律政策有所区别。反贫困是一项长期的工程，贫困地区的实际状况千差万别，因此，针对各地实际情况制定相应的政策在法律上也是允许的。但这些特殊的法律规定必须基于法律的明确规定，并得到上级立法机关的批准，比如在民族自治地区制定特殊的反贫困政策就是依据了我国宪法关于民族自治的基本精神进行的。

2.3 平等性原则

平等是一种原则和一种信条。平等权在资产阶级革命胜利后作为一种公民的基本权利被宪法制度化了。美国《独立宣言》明确指出，“真理是不言而喻的，人人生而平等。”法国《人权宣言》（1789年）也指出，“人们生来是而且始终是平等的。”我国宪法也明确规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”可见，平等权是一项世界各国普遍承认的基本人权。平等权的内涵应当是相当广泛的，由于各国国情的差异，在平等权的具体内涵上有一定的区别，但在自由权、生命权等基本人权保护领域的平等性原则是各国普遍接受的。贫穷直接危及公民的生命权和自由权，这是一个不可否认的事实。如果在保障公民的生命权和自由权这样的基本人权上都做不到平等的话，公民的平等权将只能是空谈。因此，平等权的确认和保护是反贫困立法的一项基本原则。

2.4 政府责任原则

强调政府的责任是反贫困立法的主要内容。承担责任是政府的第一要义，这不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝行使应该行使的权力是一种失职，还意味着违法行使权力必须承担法律责任。如果政府不在其职责范围内有效履行职能，就应当承担相应的责任，这种责任一般可以表现为法律责任，在严重时往往表现为政治责任。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要包括政治职能、经济职能、社会管理职能和文化职能四个方面，其中经济职能主要指政府促进社会经济发展和进步，提高社会生产力水平，提高人民生活水平和综合国力的职能。在世界现代化进程中，政府的经济职能已成为各国政府最重要的职能之一，而反贫困战略的实施就是政府经济职能的重要体现。因此，反贫困是所有政府的第一工作要务，在立法中应当明确强调政府的责任。

2.5 基本生活保障与提高社会质量相结合

反贫困首先必须使所有的贫困人口实现基本生活保障，比如在城市困难群体中实行最低工资制度、下岗职工基本生活保障等。此外，反贫困还必须使各项待遇的享受对象不断提高生活质量。比如，应当适应物价上涨等经济因素的变化，各项待遇也应随着经济的发展而适当调整；除提供必须的物质待遇外，还必须提供必须的文化服务和社会服务，使人们能够同时享受物质和精神方面的各种需要；必须充分关注贫困地区公民的政治生活，防止因为贫穷而产生公民政治权利缺失现象的出现，等等。

宪法与人权密不可分，保障人权是宪法的根本价值追求。当代宪法在关注个体自由的同时，更加关注平等，关注社会弱势群体。这已经成为一个大趋势。我国反贫困的巨大成绩，就向国际社会充分展示了我国政府保障人民生存权、发展权的努力与成效。以上五个方面的原则，就是宪法基于人权保障对反贫困立法的基本要求。

3 我国反贫困立法的建议

把法律机制引入反贫困工作中，实质上就是要把宪法关于对弱势群体社会救济和保障的规定落到实处，把中国推行多年的扶贫开发工作进一步制度化、规范化。应当看到，当前我国的反贫困立法还很落后，这是一个十分复杂的法律课题，面临许多现实问题需要解决。要立足中国扶贫开发工作的实际，抓紧立法，把上面的五项基本原则体现到反贫困法律体系中。

3.1 以基本人权保障为基础，明确我国反贫困立法的指导思想

贫困最直接的表现是经济支配能力的低下，具体表现为生活水平的低下，在法律上表现为以生命权和健康权为主要内容的公民基本权利的受损。贫困直接侵害了公民的基本权利，贫困也直接反映了一个国家的人权状况。反贫困立法的主旨，就是要让贫困人口享受救济的权利合法化、固定化，要从法律上明确这是公民应该享有的基本人权。这个思想要贯穿到反贫困立法的整个过程中。当前，需要解决的一项重要工作，就是贫困的量化标准应当法定化，合理区分绝对贫困与相对贫困的不同，确定不同地区反贫困的重点。要做到分类对待，使贫困个体所得到的救济更能符合自己的实际需要，这样保障起来才更具有操作性，也会更有效。要通过实地调查，明确划分贫困状态的不同标准，最后通过立法明确我国反贫困领域各项具体政策相对应的受援区域。要依法明确，对于绝对贫困问题，中央政府应当积极负起责任，协助当地政府通过专项补助的方法尽快解决当地居民的基本温饱问题；而对于相对贫困问题，中央政府应当通过经济扶持的方式，采取长期的、规范的扶持政策，充分调动当地政府发展经济的积极性。

3.2 以社会保障体系为主体，构建我国反贫困的法律体系

社会保障是政府运用收入再分配手段为劳动者提供物质帮助和社会服务的重要制度，其功能主要在于调节社会收入分配，实现社会公平和消除贫困。为了适应我国当前扶贫攻坚战略的需要，应当尽快完善我国社会保障制度，充分发挥其这方面的功能，使贫困人口得到基本生活质量的保证，持续而稳定地解决好贫困问题。因此，我国反贫困法律体系的主体就应该是社会保障方面的法律。这也是世界各国的普遍做法。具体到我国当前的立法实际，有三个方面的工作要抓：第一，依法保护贫困地区公民的社会保障权利，继续扩大贫困地区社会保障覆盖范围。目前，我国社会保障范围还不够宽，贫困地区社会保障涉及的范围面更窄，缓解贫困的基本功能发挥得还不充分，难以适应国家反贫困战略的需要。在贫困地区的社会保障体制改革中，应当进一步扩大社会保障的范围，贫困地区的城市和农村、工人和农民、离退休人员和在职职工以及个体工商业者都应当全覆盖纳入社会保障范围内。第二，应当建立健全城乡最低生活保障制度，彻底解决绝对贫困现象。我国在城镇居民中实行的最低保障制度改革已经取得突破性进展，积累了经验。我们完全可以在进一步法制化、规范化的基础上，把最低保障改革在贫困地区的城乡全面推行起来。第三，积极改革社会保障资金的筹资方式。社会保障费用由国家、单位和个人共同承担是各个国家通用的一种方法，但贫困地区经济发展比较落后，单位的负担能力十分有限，个人的负担能力比较弱。贫困地区社会保障资金的筹集方式要进行必要的改革，尽量减轻贫困地区居民社会保障金的负担。一般认为，开征社会保障税是一种比较可行的办法，也是国际上普遍采用的一种办法，这样就可以减少贫困地区居民的负担，使他们有更多的资金用于脱贫致富。

3.3 以改革财政转移支付制度为重点，依法明确各级政府在反贫困中承担的职责

由于经济发展程度的差异，我国农村的贫困人口和城镇的贫困人口绝大多数都集中在中西部地区。这些地方往往基础设施比较落后，发展经济离不开中央政府在财政上的支持。中中央政府应当进一步加快建立健全适合中西部特点和市场经济规律要求的财政转移支付政策，以便进一步明确中央和地方政府的职责。因此，改革财政转移支付制度，健全相关法律，就成为反贫困立法的关键内容。第一，要积极调整国家扶贫资金投放的地区结构和力度，协调好政策扶贫和资金扶贫的关系，完善转移支付的资金分配方案，使消除贫困由外部扶贫向内部扶贫转变。要将贫困地区的特殊困难列入转移支付计划内，予以重点考虑，将有限的资金集中用于扶贫任务重、攻坚难度大、经济实力差的地方。同时，还必须谨防由于过于依赖中央政府的资金投入而产生的“越扶越贫”和“不思进取”的现象。中央政府的资金要重点在改善贫困地区的发展环境上发挥应有的作用。第二，要依法制定积极的税收政策，发挥税收的杠杆作用，鼓励更多的企业在中西部地区投资。税收政策是发展区域经济的有效手段。发展贫困地区的经济，培育和提高当地经济的发展能力是重中之重。通过制定相对优惠的税收政策来吸引投资，已经成为反贫困战略实施的客观需要。我国当前在反贫困领域的税收立法相当不规范，各地的税收优惠条件差距很大，一些地方甚至出现攀比税收优惠政策的现象，直接造成了贫困地区税收政策的混乱，不利于从整体上优化贫困地区的经济发展环境。第三，要依法建立国家扶贫资金的管理体制，推行专项转移支付项目制。针对中西部贫困地区开发中急需解决的难题，比如涉及环境问题的山川秀美工程等，应当设立专项资金，进行转移支付，努力改善中西部经济发展的基础设施状况。同时，中央政府应当依法加大对中西部转移支付资金的专项审计工作，建立专款专用制度，杜绝国家扶贫工程中的“私自挪用建设款”等腐败问题的出现。

总之，中国的贫困问题是整个社会经济发展中无法回避的重大问题，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力已经成为决定这项工作成效的关键因素。为了进一步巩固反贫困成果，防止“返贫”现象的出现，当前紧迫的工作是要把现有的政策进一步规范化、法律化。从长远讲，应当及时建立具有我国特色的反贫困法律制度体系，依法制定长期稳定的反贫困政策，落实和体现宪法关于反贫困的规定，最终实现全体国民共同富余的发展目标。

[1]国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发[N].人民日报,2001-10-16(5).

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[5]罗刚.中国财政扶贫问题研究[M].北京：中国财经政治出版社,2000:107－110.

On Anti-Poverty Legislation

He Guoliang
(College of Marxism,China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Poverty is one of the major issues in the world.Anti-poverty legislation is an important way for the developed countries and regions to solve the issue of poverty,which realizes social relief and right safeguard in the constitution.China should borrow ideas from this experience,and promote the institutionalization and standardization of poverty alleviation and development,and construct an anti-poverty legal system with Chinese characteristics.

Anti-poverty；Legislation

D9

A

1674-1102(2012)02-0038-04

2011-12-05

何国亮（1973—），男，安徽东至人，中国政法大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为当代中国基本问题研究。

[责任编辑：韩志才]