深化行政体制改革 建设服务型政府：党的十八大报告拓展了公共管理新视野

□ 陈文权

作者：中共重庆市委党校公共管理学教研部主任、教授

2012年11月8日，胡锦涛同志代表党中央向党的十八大作了题为 《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告。报告对过去五年的工作做了系统总结，并对未来五年和更长时间的发展战略进行了系统阐述。报告对深化我国改革开放战略做出了整体部署，其中在民主政治建设和社会建设内容中蕴含了丰富的行政体制改革新思路，拓展了我国公共管理领域新视野。

一、一个目标：建设人民满意的服务型政府

“服务型政府建设”既是十六大以来我国各地基层政府在改革实践中的创造，也是党中央和国务院的理性思考。十八大报告进一步回应公共管理实践需求，对行政体制改革和政府职能转型进行了新的要求，更为清晰的提出要“构建起职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。一是政府职能定位更加科学。2005年3月5日，“努力建设服务型政府”写入了政府工作报告中；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《构建社会主义和谐社会决定》明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。

服务型政府建设经过若干年的探索，需要更科学的界定政府公共服务和市场、社会的边界。构建基本公共服务体系、实现基本公共服务均等化是政府职能回归到做好做优公共服务的两个重要方面。未来一段时间，要进一步界定基本公共服务和非基本公共服务，进一步优化和提升公共产品质量，进一步探索基本公共服务提供方式，并按照科学的职能定位对相关领域进行体系性的制度选择和制度设计。二是行政组织结构更加优化。机构臃肿、“三公”经费问题突出，是目前政府组织机构存在的突出问题，应下大力气加以清理和规范。报告着眼对进一步优化政府组织形态、规范机构设置、完善行政运行机制，相应作出了“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”、“减少领导职数，降低行政成本”的具体要求，进一步顺应时代、开拓创新，把握住了现代政府组织形态的基本特征和核心要点。三是行政管理过程更加廉洁高效。高效廉洁的行政管理过程是政府把政策执行到位的关键，因此政府机关要进一步探索用现代行政手段填平“文山会海”，用机制化的手段“治懒治庸”，进一步深化行政公开，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，不遗余力加强对权力运行关键环节的监督监控。四是施政效果更加提升人民满意度。人民群众对优质公共服务的需求不断增强，对解决民生领域关键问题的期望不断提高，因此衡量政府工作不能将经济社会快速发展就等于人民群众都满意。任何时候都要坚持把群众满意不满意、认可不认可作为评估政府工作绩效的根本尺度，要从测评技术上探索将人民群众的满意度以更加直观多维的方式植入到指标体系当中。

二、两个任务：改善民生和加强社会管理创新

较之党的十七大报告对社会建设的提法，十八大报告更加深入，专章阐述了社会建设的两个任务。十七大的社会建设是在第八个部分出现，提法是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，而十八大报告在第六个部分提出要在 “改善民生和创新管理中加强社会建设”。这标志着我们党对社会建设的探索进入了制度化的层面，以社会管理创新的体制机制保障改善民生工作取得实效，这对我们的政府管理提出了新的要求。一是改善民生任务。报告提出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”因此，政府提供公共服务和深化行政体制改革要“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。可以预见，民生任务依然是今后很长一段时间政府工作的重点，要让广大人民群众分享我们改革开放三十多年以来经济社会发展取得的成果。从政府管理的角度来说，应当着力探索在关键民生领域提供优质公共产品、构建有效供给制度的理念、方法和实现路径。二是加强社会管理创新。报告首次对加强社会管理创新的体制机制进行了详细的阐述。加强社会管理创新，管理主体上要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，重点任务上要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，组织格局上要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，体制机制上要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。这一科学描述体现了我们党十七大明确提出社会管理以来理论和实践上的创新，对政府在社会管理创新任务提出了更为具象的要求。

三、三个转变：创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义

党的十六大报告提出转变政府职能，十八大报告对政府职能的转变又提出了新的要求。这三个转变蕴含着对国情世情的准确把握，蕴含着对人民群众迫切期望的真诚回应，彰显了我们党对现代政府管理服务的认识达到了新的高度。

一是创造良好的发展环境。经济社会又好又快发展离不开好的制度环境，好的发展环境是一个国家非常重要的发展要素，是制度资源是国家崛起的核心竞争力。环境就是生产力，从政府管理的角度来说，应当努力营造廉洁高效的政务环境、公平公正的创业环境、运作有序的市场环境和开放包容的人文环境，形成支撑经济社会良性发展的环境体系，构建和谐、健康、有序、公正的公共生活格局。因此在未来一段时间，政府应当着力简化行政审批、推进依法行政，培育起适合市场经济体制的诚信精神和创新精神，主动破除制约经济社会发展的制度性障碍。

二是提供优质公共服务。由于历史原因，我国的公共服务水平在公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等民生领域的关键环节任务还很繁重，因此提供优质公共服务需要在行政管理过程中一方面是加强财政投入力度，一方面是要提高服务效率。近年来随着经济发展和财力改善，政府要承担更多的社会发展责任，加大对民生项目的投入和改进，从体制和制度层面上将提供更多更优质的公共服务产品作为政府本身必须履行的重要职能和必须承担的重要责任加以强化。另一方面，要树立公共服务效率的理念，努力实现公共服务的低成本和高效率。要将一些科学管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，并且以效率、服务、责任和社会公众的满意程度作为公共行政绩效的评价指标，为政府职能转变发挥导向和监督作用，进一步推动公共服务向优质高效方向迈进。

三是维护社会公平正义。报告从深化行政管理体制改革，加强服务型政府建设的角度提出要维护社会公平正义。从公共管理的角度要使“权力要在阳光下运行”，要进一步“建立健全权力运行制约和监督体系”。在权力运行保障上，要“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。在权力运行程序上，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制，建立决策问责和纠错制度”。从权利运行制度上，要进一步“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。在权力运行监督上，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力”。

四、四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政社分开

加大政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的力度，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从而解决政府的职能“越位、缺位、错位”问题。十八大报告提出“四个分开”意义有三：一是公共财政远离资本运作，回归服务保障职能。政资分开要求政府理财要逐步民主化和法制化，这既是行政管理体制改革的一个重要切入点，又是推进公共资源优化配置的重要手段。一段时间以来，一些地方政府的财政工作过度涉入到资本市场，将预算外资金金融化，不但分散了政府对公共事务管理的注意力，也影响了政府行使公共职能的公正性。因此十八大以后应当加强公共财政建设，推进公共预算透明化，设计涵盖公民知情权，质询权、建议权和监督权的公共财政运行机制，确保政资分离。二是促使公共事务管办分离，推进行政事业协调发展。长期以来，在我们的公共服务提供机制中存在“行政事业一体化”倾向，这违背了公共管理原理中公共产品“纯公益”、“准公益”和“半公益”的属性区分原理，既不利于公共服务体制顺畅运行，也不利于公共产品的配置最优。十八大以后应大力将基本公共服务的举办主体和实施主体分开，政府机构专注于公共服务的管理和监督，事业单位专注于公共服务的提供和实施。要进一步推进事业单位改革，将事业单位中属于政府职能的回归政府，生产经营的职能还给社会，保留事业单位的纯公益性。三是引导社会组织参与公共事务，增强社会自治功能。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，公共事务大幅增加，政府社会管理的任务变得更加繁重。在这种情况下，单靠政府的行政资源去管理社会具体事务，已经显得力不从心。因此要吸纳非政府的社会组织和广大公众的参与，让公益性的非营利社会组织在职能上与政府互补。应将公共资源更多地向社会组织转移释放，使一直比较薄弱的公共服务领域尽快得到补充和加强。社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等基本公共服务领域兴办民办非企业组织将得到政府的鼓励，促进公益事业发展的各类基金会也将得到政府的大力支持。

五、五项改革：行政审批制度改革、大部门制度改革、行政层级改革、机构编制改革和事业单位分类改革

十八大报告在“深化行政体制改革”部分将改革的重点领域锁定在了五项具体改革上：分别是“继续深化行政审批制度改革”、“稳步推进大部门制度改革”、“优化行政层级和行政区域设置”、“严格控制机构编制”和“推进事业单位分类改革”。五项改革影响力大，涉及面广，事实上也是我们这些年来深化行政体制改革中的五大难点，是我们下一步改革取得成功的关键。五项改革涉及到的人员、机构、组织极为庞大，可谓牵一发而动全身，因此报告要求“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”。这五项改革的背后蕴含的是政府权力调整、组织格局调整和编制制度调整，我们的行政管理体制改革进入了“深水区”。一是政府权力调整。权力调整体现在分散和集中两个方面。所谓“分散”，就是要将原本过度集中的行政审批权进行调整，要进一步清理、减少和规范行政审批事项。过度集中的行政审批权极大的降低了经济社会发展的效率，不利于政府公共服务水平的提高。因此应当重点推进社会事业、投资和行政许可三个重要方面的审批权，将审批权逐渐分散和下沉，有条件的地方政府应当着力建设“一站式”的便民审批服务平台，将一定审批权让渡给社会组织和市场。所谓集中，就是将分散在政府诸多部门中权力要件进行统一，按照业务领域的相关性进行部门的重组再造，从而优化政府职能，提升行政效率。二是组织格局调整。组织结构的调整体现在部门和层级两个方面。目前，我国国务院有27个组成部门、17个直属机构、4个办事机构、18个直属事业单位和若干直接管理的国家局，这就导致在一些公共事务的管理上存在职能交叉、组织庞大、效率不高、政令不畅。大部制是世界其他大国中央政府设置部门的惯例，大多数国家的政府部门都在12到18个之间，如美国长期保持14个组成部门，英国长期维持在18个左右，法国也维持在15个左右，02年日本也将原来的1府22省（厅）合并为1府12省（厅）。 俄罗斯05大部制改革后现由17个部门组成联邦政府。因此十八大后我国政府部门的改革应该从公共事务的专业领域出发，大力对部门进行合并和精简，建立起适合国情、适应经济社会发展、适宜公共服务需要的大部门管理体制。另一方面是层级过多。政府层级过多，不仅大大增加了运行成本，降低了行政运行效率，也抑制了各层级政府能动性的发挥。因此报告提出要“有条件的地方要探索省直管县（市）改革”，“深化乡镇行政管理体制改革”。三是编制制度调整。长期以来，我们的机关事业单位人事管理有编制管理特征，领导职数设置也不尽科学。十八大报告提出了要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革”。这就要求我们机关事业单位的人事管理应该着力从编制管理向岗位管理转变，打破编制藩篱，进行岗位权责设计，要从制度设计上激励“能上能下、能进能出”的人事管理格局，让机关事业单位“去利益化”，从而迸发出做好做优公共服务的热情和活力。另一方面，我国有些党政机关以各种名义突破职数限额超配领导干部的事例层出不穷，如西部某贫困县配十六个副县长，一个地级市除十多个副市长外还有十五六个市长助理或副秘书长。因此还要在“精官简政”、规范“三公”经费上下功夫。总之，深化行政体制改革已经到了攻坚阶段，其关键是政府的改革和转型。改革必须做好科学合理的顶层设计，符合中国国情。