浅析欧盟共同外交与安全政策存在的问题

辜庆志

目前欧洲成为世界范围内区域一体化发展得最成功最有序的地区，但在世界政坛上的影响力较之经济实力相差甚远。1991年通过的《马斯特里赫特条约》首次确定共同外交和安全政策作为欧洲政治一体化的核心内容。2007年签署的《里斯本条约》增强欧盟对外行动的有效性、一致性，是欧洲一体化进程新的里程碑。但是，欧盟共同外交与安全政策仍然是国际条约法指导下的政府间主义性质的国家合意。

一

欧盟在对待共同外交与安全政策问题上之所以会出现期望大于能力的局面，究其原因，是现实主义造成的，各国利益出发点不同在作祟。成员国至始至终立足点都会放在本国个体的外交与安全方面的利益，这足以导致欧盟整体的外交与安全政策受到阻碍。

欧盟各民族国家的利益不可能一致，都在追求尽可能实现本国最大利益的外交与安全政策。其中不乏历史原因，比如德国在二战过后，在谋求有关国家利益或独立外交与安全政策问题的时候，担心其他大国的猜疑，常常持有谨慎并且尽量低调的态度，愿意在本国某些主权问题上做出让步，以加强欧盟超国家层面上的共同外交与安全政策。英法两国更愿意将外交与安全事务处理的控制权紧篡在自己手中，归根到底是因为英国和法国认为自身的军事实力已经足够强大，唯一允许参与的国际协作是加入北约，且认为只有加入北约是唯一能够保持国家主权独立完整的渠道。法国虽后来对超国家的欧盟共同体有些松动，目的也是想要牵制统一后的德国，以达到促进欧洲独立于美国之外有利于发展。此外，法国在欧盟政治共同步调坚持己见外，在经济共同体，经济货币联盟等问题上相对活跃，更愿意加入欧盟经济一体化的大本营，也是处于法国是欧洲范围内的农业大国，实现欧盟经济一体化将获利更多。英国念念不忘传统的“光荣孤立”和欧洲大陆均势政策，对欧盟的共同外交与安全政策尽可能保持独立。

欧盟的大部分成员国认为，只有通过欧盟共同外交与安全政策的协调一致，才能进一步提高欧盟的国际影响力，才能实现本国利益的最大化，但是在出台一项新的共同外交与安全政策时，往往唱主调是德英法三国，其他成员国处于被动地位，从而削弱了欧盟总体应有的果断行动意志力。

二

随着全球经济的不断发展，欧盟的一体化进程开展得如火如荼。但其弊端渐渐暴露，呈现出机构繁复、官僚风行等缺陷。

缺陷之一，欧盟可比作一个柱形建筑，构成它的柱形结构并不稳定协调。欧盟是依托共同体、共同外交与安全政策以及内务合作三大支柱来运转的。共同体是超国家性质，由欧盟委员会、欧洲议会、欧盟法院等机构统一领导和决策，机制建设颇具完善性，实际运行效率高，可操作性强。而共同外交与安全政策、内务合作主要是政府间性质，处于初级阶段，需要各成员国相互磋商和协调，才能逐渐趋于一致，但是各国的利益之争使趋向一致极其艰难。因此这两种截然不同的运行机制在实际运作时，难免造成冲突和紊乱，尤其是在面临职权行使范围的问题时容易造成分歧。

缺陷之二，决策效率不高。《欧洲联盟条约》统一规定欧盟对外政策的一般条款，促进对外行动的一致性，但又指出共同外交与安全政策实行特殊的规则和程序，由欧洲理事会和欧盟理事会以全体一致方式做出决策。这样的明确界定表明欧盟在这一领域没有立法权，欧盟法院也没有管辖权，缺乏强制力，在牵涉到决策相关程序时，必然会滞后决策的灵活和快速反馈能力。纵使《阿姆斯特丹条约》在相关方面已经做了修改和补充，但是特定多数表决机制和“建设性弃权”的不协调，整体的决策体制还是无法使共同外交与安全政策机制的运行职能得到有效发挥。比如军事或防务范畴内的决策，成员国为了本国的利益可以实行否决权，这并不适用于特定多数表决原则。

缺陷之三，权责划分不明确。为了提高欧盟对外行动的有效性，《欧洲联盟条约》对欧盟共同外交与安全政策执行机制进行了改革，设立欧盟外交与安全事务高级代表、对外行动署、欧洲理事会主席。高级代表兼任欧盟委员会副主席及欧洲防务机构管理人，协助理事会主席的工作，处理有关共同外交与安全政策的对外关系，理事会主席又能指派其他特定代表辅助其处理特定事项；对外行动署协助高级代表的工作；理事会主席权力也有限，理事会秘书长虽然担任共同外交与安全政策的首席代表职位，目前尚属于“纸上谈兵”，受实际措施保护其职能方面有所欠缺，真正能采取实际行动的时刻少之又少。

欧盟共同外交和安全机制存在的各种缺陷，归根结底是因为各成员国的利益出发点不同，如果利益分歧能够得到改善，那么机制的弊端漏洞就能顺利解决豁然开朗了。

三

实现欧盟共同外交与安全政策的有效运行，就必须在共同防务机制上下功夫，而共同防务机制是依附着实力雄厚的财政生存的。欧盟安全和防务还处于起步阶段，根据《阿姆斯特丹条约》中的条例，有关支出按比例承担，如果有成员国提出不参加某项军事防务行动，该国就无需为这次军事防务行动承担费用。各成员国为了减少支出，就使得欧盟每年并没有固定的军费开支。因此，欧盟要增强军事与防务能力，必须有强大的财力支持，但是各成员国对增加军费兴趣不浓，原因一是欧洲长年的列强争霸，战争不断，尤其是一战、二战巨大创伤的记忆犹新，致使欧洲人非常讨厌战争；二是近年来欧洲经济发展缓慢，金融危机以及债务频频困扰，又没有现实的安全威胁，一些成员国只能用捉襟见肘的资金来缓和危机；三是战后西欧的防务一直有美国和北约的保护，军事依赖心理很重；四是欧洲政要为了笼络民心捞取选票，也不能增加军事预算。

欧盟共同外交与安全政策所涉及的地区危机与冲突的干预，必须有强大的军事力量作为后盾。由于欧盟防务开支的下降，而美国的防务开支却不断增加，是欧盟的一倍，有军事专家认为，美国在尖端军事装备和军事技术领域，已经拉开了欧洲十年至二十年的距离。海湾战争、前南危机、科索沃危机，无一不证明了欧盟共同外交与安全政策的软弱无力。

冷战结束后，美国成为世界首屈一指的超级大国，任何国家都不能与之抗衡。借此优势，美国致力于全球霸主地位的巩固，将战略重点逐渐向东欧转移。美国将一部分职责划分给欧盟，希望欧盟能帮其分担精力，同时又不想放手对欧盟的掌控。由此，美国对欧盟采取的共同外交与安全政策一方面持赞成态度，另一方面保持对欧盟的约束力，严词声明欧盟不能脱离由美国主导的北约，欧盟的防务行动必须取得美国的同意，同时提供详细的决策实施细则，否则就对欧盟行动进行军事干涉。为此，美国针对欧盟的共同安全与外交政策制定了相关底线：一是不能忽略大西洋联盟，二是欧盟所设机构不能与北约发生重叠，三是不能对北约成员中的非欧盟成员区别对待。

尽管欧盟各成员国小心地维护自己在外交和安全方面的主权，但是伴随着欧盟的扩大和超国家主义在欧盟整个决策体制中的强化，欧盟各国在共同外交与安全政策领域不可避免地向统一方向靠拢。

外交与安全的一体化进程将会是一个曲折的过程。

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