央企特殊资金、“小金库”存在的问题及进一步规范措施

江苏师范大学管理学院 梁栋桢

国务院国资委近日发布了 《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》和《关于加强中央企业特殊资金(资产)管理的通知》，要求中央企业要进一步完善内控制度，规范会计核算，强化审计监督。据悉，这是国资委首次对央企“小金库”和特殊资金的管理提出规范要求。长期受到各方质疑的央企“小金库”和“特殊资金”问题将有望得以解决。

不管是特殊资金还是“小金库”，有明确的规定是非常必要的。总的来说，央企及各级子企业在日常的工作中涉及到的资金金额都很大，如果对这些资金的使用没有明确的规定，则大部分资金的管理处于空白地带，各级子企业更为严重。于是，特殊资金和“小金库”便成为了少数人用以敛财的工具。而实际上，除了中央企业之外，还有包括国有企业在内，特殊资金和“小金库”问题都是一个存在很久的问题。

据悉，在2010年至2011年期间，国资委便组织开展中央企业“小金库”专项治理工作，经过两年的专项治理，“小金库”问题取得了明显的成效。在治理的过程中发现，有一部分的央企，尤其是基层子企业，在某些方面存在着管理隐患，规章制度不健全，如绩效薪酬分配、工程项目赶工费、代扣代缴手续费返还等方面。而所谓特殊资金，是指包括职工互助基金，企业慈善基金会管理的资金，企业工会管理的资金，职工持股会管理的资金，企业代管的社会保险资金、企业年金、住房公积金等企业虽不拥有所有权但承担资金安全管理责任的资金。对这些资金，企业不具有所有权或未纳入会计报表合并范围，但要承担管理责任，一旦出现损失将影响职工利益。

一、特殊资金及“小金库”形成途径

从以往经验来看，特殊资金及“小金库”的形成主要有两种途径，一种是自然形成于业务和工作往来之中的，如当一笔业务做成之后所收到的手续费或者回扣之类，另外一种是部分企业特意的、有目的的提前建立“小金库”，比如一项业务谈判的表面价格是30 万，合同签订的也是30 万，但是私下真正的合同金额可能只有23 万，那么中间7 万的差价便形成了小金库。这些“小金库”一旦形成，其后果基本一致，就是由领导掌握，虽然有时候也会进行记账等管理，有一定的公开性，但其本质仍是灰色收入。正是因为“小金库”管理不够透明和公开，所以出现问题也在所难免。

在对近年来小金库及特殊资金的案件进行统计并分析后，我们发现“小金库”及特殊资金的使用成为了少数人得以大肆敛财的惯用伎俩。有些企业在长期经营及管理中，逐步将预算外资金及部分经营收入设置为小金库，虽然其性质仍属于国有资产，但名义上主要是用于计划外支出、对外投资及给职工发放福利。又因为只有少数的经手人员及主管人员知道，且在日常的保管中手续又不健全，所以存在着较大的隐蔽性，很难被纪检、审计及司法机关发现，因此，特殊资金及“小金库”就很容易导致私分、贪污、挪用等犯罪行径的发生。

二、特殊资金及“小金库”管理方面存在的问题

在之前对特殊资金及“小金库”的治理中发现，部分中央企业特别是基层子企业，在很多方面存在着隐患，在绩效薪酬分配、废旧物资处置、工程项目赶工费、代扣代缴手续费返还等业务处理、改制上市剥离资产与辅助经营单位管理等方面存在着管理要求不清晰、管理责任不明确、规章制度不健全等问题。根据财政部数据，从2009年中央正式开展“小金库”专项治理工作以来，在三年间共发现“小金库”60722 个，涉及金额315.86 亿元，责任追究10429 人。

“小金库”在管理上存在着一定的难度，主要有以下原因：一是思想认识不到位，也是最为普遍的原因，部分领导认为搞“小金库”又没有完全进自己的腰包，而是为了大家谋取福利，同时普通职工对于“小金库”也是比较理解和容忍。二是领导的权利过大。国企的管理模式是金字塔式的，并且大部分的一把手都是从上级委派的，行政级别很高，一旦发生“小金库”问题，贪污腐败的问题就极易发生，尤其是当审计单位同企业有一定利益关系的时候。三是，虽然部分企业也花了大量的时间和精力制定了很多切实可行的规章制度，但当遇到问题的时候，觉得遵循规章制度办事比较麻烦，所以在执行规章制度上存在着较大的随意性，甚至会有章不循，有制不遵，部分企业长期违规操作，私设账外账、“小金库”，部分企业对财产支配权、经营决策权、行政管理权监督不力，尤其是对一把手基本没有任何的监督，所以才导致产生了大权独揽的局面。四是治理“小金库”的法律法规方面存在空白。当前的法律法规中，关于“小金库”方面的法律法规不够明确，比如部分“小金库”的资金来源是通过假发票等非法票据骗取资金，这种行为显然违反了现行的关于发票管理的规定及税收征管法，而通过虚列支出转出资金而设立的“小金库”，则违反了预算法、会计法，因此在一定程度上导致法律对于“小金库”惩治力度削弱的原因是法律法规的分散性。同时从以前的案例看，有人认为私设“小金库”是一种不折不扣的腐败行为，又有人认为私设“小金库”应被视为违规违纪，因此从法律上进行定性是一大难点。因为截至目前我国法律对此仍未有明文规定，所以不能笼统地说私设“小金库”属于违法行为，只能说是违背了党纪、政纪，是群体组织离轨行为。

三、进一步规范特殊资金及“小金库”管理建议

正是基于以上原因，《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》才应运而生。文件中明确规定，项目业主以赶工费等名义支付给央企及各级子企业的，合同金额之外的各类补贴、奖励，均构成施工单位的工程收入。央企及各级子企业不得以其他单位或者个人名义直接发放职工福利、奖励或者单独留存。以往，召开会议的费用具体花费多少也没有确切的数字。针对这个问题，规定指出，央企及各级子企业要遵循勤俭节约、提高效率的原则，完善各类会议申请、审批、报销程序，进一步强化各类会议费的管理，压缩不必要的会议开支，严格控制会议规模，规范会议凭证管理、报销单据，严禁虚构会议名目预存会议费或者用于其他地方。

（一）对中央企业领导权力进行制约和监督，加大党纪政纪惩治力度。因为法律上对特殊资金及 “小金库”管理方面存在着模糊性，因此，此次国资委明确定义中央企业及其基层下属企业的特殊资金及 “小金库”，其积极意义非常显著。“小金库”的出现都是千方百计地挪用资金，钻法律法规的空子。一旦规定明确了特殊资金的用途，也就间接铲除了特殊资金及 “小金库”得以生存的土壤。但是如果想要从根本上规范中央企业的财务管理，还是应该对中央企业的领导，尤其是其一把手的权利进行有效监督和制约。

据悉，规定中共十条，要求中央企业坚持纠建并举、注重预防与综合治理的原则，进一步规范会计核算、完善内控制度、强化审计监督，建立并且完善防治特殊资金及“小金库”的长效机制。由于特殊资金及“小金库”的特殊性质，很多时候选择的都是以批评教育加警示为主。此外笔者建议在治理“小金库”的过程中还应该加大党纪、政纪的监督及惩治力度。

（二）加强审计监督工作，建立特殊资金管理报告制度。国资委下发《通知》，意在加强对中央企业的资金监管，确保国有资产保值增值。《通知》要求中央企业要对特殊资金的对外投资情况进行一次全面清查，并定期对企业特殊资金开展内部审计或专项检查。且对中央企业应当依据特殊资金的性质以及委托管理机构的要求，分类建立报告、公示制度，保障资金缴纳人或受益人对资金使用情况的知情权。值得关注的是，此次《通知》明确指出严禁将特殊资金用于投资风险不可认知的业务或高风险业务，严禁将特殊资金用于对外拆借、担保或抵押、质押。建立管理机制。

从当前的情况看，一些中央企业的资金管理制度还不够完善。一方面企业自身资金管理不严格，一些资金的使用会产生浪费、违规违纪的现象，另一方面企业生产经营所需资金难以满足企业需求。因此除了查漏补缺之外，中央企业的资金管理更重要的是应该建立完善的资金管理机制，使得中央企业的资金更加有利于企业的发展，更好地促进国有资产的保值增值。所以与“小金库”有针对性的堵漏相比，更应该建立管理体系对特殊资金予以管理。这部分资金虽然不属于企业，但是其规模很大。而目前的文件更多地是指出了不能做用于什么事情，而对于探索资金的管理和保证资金的保值和增值方面并没有提出一个确切可行的解决思路。因此，笔者建议对这部分资金的投资方式除了进行监管以更好地促进特殊资金的合理利用以外，还应该对其增加审计监督工作，并建立特殊资金的管理报告制度，使特殊资金的使用能够每时每刻受到监管部门及员工的有效监督，防止资金的流失。

国有资产管理委员会.2011.关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知，国资发评价【2012】6 号。