对央企特殊资金管理控制的对策研究

上海对外贸易学院会计学院 吴 蔚

一、文件解读

国务院国资委近日研究制定下发了 《加强中央企业有关业务管理 防治“小金库”的若干规定》和《关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知》，进一步巩固中央企业“小金库”专项治理成果，建立防治“小金库”的长效机制；推动中央企业加强特殊资金（资产）的管理。这是国资委首次对央企特殊资金的管理提出规范要求。由此，饱受诟病的央企“小金库”和“特殊资金”问题将有望得以解决。国资委称，严禁将特殊资金用于对外拆借、担保或抵押、质押。通知出台有利于国有资产监督管理，提升国有资产的质量和使用效率。堵塞资金漏洞在“小金库”问题上，相关部门已强调多次。此次，国资委发布《规定》和《通知》是为了进一步加强监管，提升国有资产的管理水平。

可以看出，国资委这次对企业“小金库” 的各个环节都作出了明确规定，堵塞企业违规的出口。出台《规定》应该与之前中央开展的“小金库”专项治理有关。在之前专项治理过程中，部分中央企业特别是一些基层子企业，在工程项目“赶工费”、绩效薪酬分配、代扣代缴手续费返还等业务处理，以及废旧物资处置、改制上市剥离资产与辅助经营单位管理等方面规章制度不健全，管理责任不明确，管理要求不清晰，存在管理隐患。财政部数据显示，自2009年中央正式展开“小金库”专项治理工作以来，3年间全国共发现 “小金库”60722个，涉及金额315.86 亿元，责任追究10429 人。保障“特殊资金”，国资委下发《通知》，意在加强对国有企业的资金监管，确保国有资产保值增值。国有企业对“特殊资金”拥有管理权，但如果管理不善，也有可能导致资产流失。《通知》要求中央企业要对特殊资金的对外投资情况进行一次全面清查，并定期对企业特殊资金开展内部审计或专项检查。并且对中央企业应当依据特殊资金的性质以及委托管理机构的要求，分类建立报告、公示制度，保障资金缴纳人或受益人对资金使用情况的知情权。值得关注的是，此次《通知》明确指出严禁将特殊资金用于投资风险不可认知的业务或高风险业务，严禁将特殊资金用于对外拆借、担保或抵押、质押。建立管理机制从目前的情况来看，部分央企的资金管理制度还不尽如人意。一方面企业生产经营的资金往往难以满足需求；另一方面，企业自身资金管理不够严格，部分资金使用中出现违规、浪费的情况。除了住房公积金外，目前中石油、中粮集团、中钢集团等多数央企都设立了企业年金，用于员工养老。此前国资委也专门给出关于央企试行企业年金制度的指导意见，但未就其使用情况做具体规定。

中央企业特殊资金主要包括：职工互助基金、企业慈善基金会管理的资金、企业工会管理的资金、职工持股会管理的资金、企业代管的社会保险资金、企业年金、住房公积金等企业虽不拥有所有权但承担资金安全管理责任的资金。以及属于企业所有但尚未并入会计报表的各类资金。从这部分资金性质来看，它们大部分是职工自己集合在一起或者企业为职工所支付的资金，其用途也大都属于为了提供住房和养老等的基本保障或者为了应付不测之需。企业对这部分资金未纳入会计报表合并范围或者是不具有所有权，但是需要承担管理责任，如果将这些资金用于高风险投资活动，一旦出现了难以控制的亏损，非常容易引发一系列的问题，影响到职工的切身利益。

国资委之所以对央企特殊资金管理提出规范要求，是因为在近年来对“小金库”的治理中，国资委发现央企特殊资金管理存在着一定的隐患，于是发文专门加强对其管理。国资委表示，在清查治理中发现了“小金库”产生的原因和关键环节，尤其是央企的子公司，存在着管理隐患，管理责任不明确，也是“小金库”产生的主要方面。“小金库”指的是另设账目于单位财务之外的公款，当前单位私设“小金库”仅属违纪但不违法。腐败的资金来源是“小金库”，单位可以通过多种方式增设“小金库”用于集体或者个人消费，包括收入不记账、截留上交款项、虚列支出等方式。实际上，在发出上述通知的同时，国资委也下发了防治“小金库”的若干规定，特殊资金管理不到位，很容易变身为企业的“小金库”，但是其流弊不止于此。通过通知我们可以了解到，有个别的央企把特殊资金用在了特殊地方，有些甚至是用在了担保、抵押、质押或者对外拆借等高风险领域。因此国资委要求加强特殊资金的管理，一是由于要进一步防治“小金库”，二是要将特殊资金的管理规范化，保障职工的合法权益。特殊资金的类别众多，规模很大，一旦被挪用，或者用户高风险投资活动，很容易伤害到职工的利益，引发财务的问题。从理论上讲，国资委对央企进行监管，特殊资金虽然不属于央企所有但是由央企进行代管的，因此国资委有责任，也有职权对特殊资金的使用作出管理规范。为加强央企特殊资金管控，笔者从以下几方面提出建议。

二、政策建议

（一）建立特殊资金管理体系。“小金库”治理着重在有针对性的堵漏，而对于特殊资金的管理更重要的是建立一套管理体系。特殊资金虽然不属于企业，但是其规模很大，而《通知》主要指出什么事情不能做，并没有提出一个解决思路来解决基金管理或者保值增值问题。很多央企的住房公积金、企业年金都有很大数额，若不对其进行规范，就有可能发生亏损或者违规使用情况。此外，对央企的资金管理除了查漏补缺外，还应该建立完善的管理机制，确保利于企业发展，促进国有资产保值增值。另外还需合理利用特殊资金，加强审计监督工作，建立资金管理报告、审计制度，使得特殊资金的使用受到监管部门及员工的监督，防止资金的流失。

（二）确立监管主体。近年来，央企滥发福利的消息不绝于耳，在去年公布的17 家央企财务收支审计中发现，有7 家涉及违规发放补贴、旅游费、奖金等现象，薪酬管理问题严峻。因此国资委试图针对央企建立特殊资金和“小金库”监管制度，解决薪酬管理过度宽松的问题，出发点诚然很好，但在监管主体的选择及定位上存在一定的问题。通知要求，央企定期对特殊资金开展专项检查或内部审计，对特殊资金对外投资情况一次性全面清查。即国资委仍然是在实行内部监管，自查自纠。依然未解决以往的问题，那么究竟应该让谁来充当监管主体？ 当然应该要特殊资金的主人来定，然而，全民所有不可能全民都来监管，可授权给代表来监管，如审计部门、群众组织、人大、政协、司法部门、人民团体和媒体，对央企进行监管。同时要加强资金管理和使用的透明度，国资委的新规定才能起到实际的效果。

（三）理顺关系，保障企业职工的“话事权”。因为特殊资金是企业职工共有或者所有的资金，所以这些资金企业究竟如何使用，企业的职工更加应该有 “话事权”。比如职工互助基金是职工在自愿的情况下交纳的互助金设立的群众性专项基金。职工互助金怎么使用应该获得职工的认可，或者最起码应该提高资金使用的透明度，定期进行公示。又比如企业年金，是企业职工自愿建立的补充养老保险制度，相关规定也指出应该建立集体协商制度，同时企业年金的使用方案还应该提交给职工代表大会或者职工大会讨论通过。因此，企业年金并非企业想如何用就能如何用的。

在规范央企特殊资金方面，一方面国资委拿出了管理规定；另一方面，日常运作中，还必须加强资金所有人主体权益，建立相关机制，理顺相关关系，在遵循法规基础上，让企业职工能够拥有决定权和自主权。比如，国资委要求，企业对于其投资方向有限制性规定的特殊资金，可在允许的范围内开展投资活动。那么这部分特殊资金，企业是否开展投资活动？投资活动如何开展？ 都必须通过相关的程序，召开职工代表大会或者职工大会获得企业职工的同意。

在理顺国资委、央企、职工三者之间的关系后，便能清晰地认识特殊资金的用途和性质以及如何对特殊资金进行规范化管理。如此一来，央企特殊资金便能逐渐得到规范管理及正确对待，不会被企业乱管滥用，使得职工合法权益受到损失。日常运作中还应该建立并理顺相关机制，强化资金所有人的主体权益，让企业职工在遵循法律法规的基础上，拥有决定权和自主权。

（四）加强特殊资金管理的规范化、透明化。《规定》和《通知》的下发，其目的是把企业的“小金库”纳入正规管理体系，对特殊资金出台管理意见，则是希望企业不伤害所有权人的权益，对特殊资金的管理做到权责对等。《通知》要求管理要实现长效化、规范化，而建立长效化、规范化的管理体系对于特殊资金来说，只是一个条件，想要达到这个目的的基础是在于透明化。无论是中央企业还是其他国有企业、民营企业，都需要对特殊资金进行透明化管理，因为其他国有企业和民营企业也存在一些特殊资金，也需要在透明化的基础上实现管理的长效化及规范化。

《通知》中指的特殊资金，其来源是企业对于职工福利的支出，其所有权属于部分或者全体的企业员工，比较典型的比如补充住房公积金、企业年金等。因为来源于企业，所以这些特殊资金由企业代管更具有经济性和便利性，而因为其管理于企业，也来源于企业，因此部分员工或者是全体员工的所有权只体现在名义上，管理方具备调动、支配这些资金的机会和条件。实际上，企业和职工等所有权人在特殊资金的管理中，是一种委托代理的关系，若没有规范，则有可能出现违背所有者利益的事情。比如用属于职工所有的企业年金抵押企业的经营活动，就属于越权行事，若亏损的话，年金就会受到伤害，盈利了企业年金也不能受益。

因此保护资金所有权人的必要条件是严禁对外拆借、抵押、质押、担保特殊资金，规定企业的特殊资金不能用在风险不可预知的业务或者高风险业务上进行投资。但是因为所有权人一般是企业的退休员工或者是在职员工，与企业博弈中处于弱势地位，无法与企业进行谈判，无法结成利益共同体，在信息上一般是处于闭塞状态，提供了土壤为企业更好地实行违背所有权人的利益的操作。所以能够确保企业在管理中遵循规范的基础或者前提是让特殊资金所有权人全面、及时、无碍地了解特殊资金的动态和状况，了解自己权益的保护程度，做到这一点就做到了特殊资金管理上的透明化。

1.国资委.2012.加强中央企业有关业务管理 防治“小金库”的若干规定。

2.国资委.2012.关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知。