当代参与式民主的复兴及其对我国民主建设的启示

陈炜

(武汉大学哲学学院，湖北武汉430072;中共江西省委党校哲学部，江西南昌330003)

当代参与式民主的复兴及其对我国民主建设的启示

陈炜

(武汉大学哲学学院，湖北武汉430072;中共江西省委党校哲学部，江西南昌330003)

代议制民主长久以来都是西方主流的民主模式，但是它却已背离了古典民主理论中的“民”、“主”的原意，十分警惕大众参与和分享权力的民主维度，这种以选举为标志的民主模式把民主政治的重心从公民转向了职业政治家，从公众参与转向了选举竞争，民主政治成为了政治家的统治、精英的统治，而非人民的统治。参与式民主理论则复活了古典民主的主权在民精神，有助于孕育和培养公民德性，保障公众权利与落实公众的政治社会义务。因此，参与式民主理论对我国当前的民主建设具有重要的意义与启示作用。

民主建设;民主;代议制民主;参与式民主

恐怕没有哪一种政治理论与实践能够像民主这样受到广泛的尊重和推崇，不论是自由主义者还是共和主义者，激进主义者还是保守主义者，共产主义者或是资本主义者，都宣称是民主理想的坚定捍卫者和实践者。直到当代，民主理论形成了众多相关又具有竞争性的分支理论与实践模式，如古典民主、现代民主、代议制民主、参与式民主、激进民主、保守民主、直接民主、间接民主、自由主义民主、共和主义民主、宏观民主、基层民主、协商式民主、街头民主……可见，众多意识形态都愿意借以民主的名义去俘获人心。但是，当民主什么都是的时候，民主就什么都不是了。达尔就曾经这样说过，没有一种单一的民主理论，而是有许多种的民主理论。正是这种纷繁复杂的状况使得民主成为最难理解的政治哲学概念之一，民主已成为一个拥有多重维度的复杂概念了。但是，不管民主理论内部竞争性的各种意识形态如何难以把握，民主本身已经成为人类的共同价值，是人类政治文明的共同成果，没有哪个国家和民族可以说民主是自己的专利，也没有哪个国家和政府敢说自己背弃民主而拥护专制，民主已成为一股不可阻挡的历史潮流。民主不仅是一种理念，更是一种政治方法，是一种为了达到某种目的或理念的制度安排。从这种界定出发我们不难得出如下结论，截然不同的政治目标可能都是经由民主的途径达到的，更确切地说，都可能是经由不同的民主途径达到的;民主不是一个结果，而是一个实现诸如正义、平等、法治等等政治目标的工具或平台。20世纪六七十年代参与式民主的复兴极大地丰富了民主的形式与途径，形成了对主流民主模式代议制民主的有效补充，对当代民主政治的发展产生了深远影响。

一、自由主义代议制民主是对民主本质精神的背弃

近代以来西方资本主义的经济与社会发展一直以其民主政治的发展作为前提，从17世纪英国光荣革命以洛克的政治思想建立起初步的宪政框架到18世纪孟德斯鸠的三权分立学说成为美国制宪的思想来源之一，再到19世纪密尔提出了成熟的代议制政府理论并伴随着英美模式在欧洲大陆的推广，可以看出代议制间接民主一直是近代以来西方政治理论与实践中主流的民主模式。到了20世纪中叶，与战后第二波全球民主化浪潮的现实境况遥相呼应，二战前后的民主理论也得到了蓬勃发展。当时民主理论的代表人物包括熊彼特、贝雷尔森、达尔、萨托利、艾克斯坦等人，他们在盎格鲁—美洲式民主政体的成功背景下，全力支持具有精英主义倾向的代议制民主模式，却对公众直接的政治参与和权力分享的民主古典形态持谨慎态度。如熊彼特认为，在政治制度安排中，有一项政治活动是决定性的，它是衡量该制度是否民主的首要标杆，这项重要的政治活动就是选举。而民主或民主方法就是那种为做出政治决策而实行的制度安排，在这种制度安排中，某些人通过争取选票获得决策权。熊彼特认为这种以选举为主要特征的代议制民主造就了西方民主国家持久的政治稳定和经济繁荣。威廉逊姆在《为什么要民主》的著名演讲中指出，正是以选举为特征的代议制民主维系着政权的稳定。“民主政治有一种稳定性和灵活性，以使之持久下去。通过选举和信息反馈，民主政治有能力在保持其合法性的同时，修正它们的缺陷。其他政府形式，由于缺乏一种使它们的领导人合法化的和平方式，缺乏使投票制度能够反映民意变化的约束而内在不稳定……民主国家的和平一个主要原因是这个国家的人民有批评他们政府的权利，有结社的权利;政府对它的国民负责。”［1］(P42)的确，在成熟的民主政府体制下，权力的转移比起专制政府来说更加稳妥与和平，通常不至于引发政权危机和社会动乱，此乃民主制的巨大优点之一，正如卡尔·科恩所言，在健全的民主制度下，暴力是自我毁灭，总是不智之举。可见，稳定成为熊彼特等人拥护代议制间接民主的原因，亦成为他们防范古典式直接民主的理由。在当时的主流民主理论家看来，“多数人的暴政”几乎是一个古典直接民主永远不可能解决的阿基里斯之踵，人民的多数的参政议政赋予了多数人以无限的权威，而多数人未必代表着理性的方向，势必会造成整个社会的“平庸化”。在民主的名义下，处于多数的普通人一定会侵犯到属于少数的精英的权利，并最终威胁到社会的整体利益与稳定。因此，几乎所有的民主理论家都对古典直接民主持评判态度，不希望雅典民主造就的苏格拉底悲剧再度上演。

应当说，这种托克维尔式的民主悲观并非毫无道理，然而，随着时代的发展、西方政治体制的逐步完善、民众政治诉求的增长，代议制民主的弊端开始显露。在代议制民主制度下，大众的权力受到相应的限制，只是集中体现在投票选举活动中，而在其他种种政治活动中却得不到显现。正是由于代议制民主的这种特征，不少西方选民不无讽刺地说:“我们只有在选举之日才享有民主。”如果民主只是被理解为一种国家宏观层面的制度性安排，只有在定期的选举中才得到彰显时，民主中的“民”和“主”的意义都被大大降低，民众只能通过对代表或领导的选举与罢免的有限权力来保护自身的权利。在选举时，人民统治政府，而在更长的选举间隙，政府则统治人民。更何况，现实中的选举往往受到财团、政治黑金、政治派系、选举规则等许多综合因素的制约，这些都让选民的权利行使大打折扣。

另外，自由主义的代议制民主还存在着其他不可回避的难题。首先，代议制民主对大多数公民权利的保护是有限的。究其原因在于，权利一定是权力的产物。除了选举权，如果人民手中没有其他方方面面的权力，如何能保证方方面面的权利呢?其次，在单纯的代议制民主模式下，议员是否真的代表民意总是值得怀疑的。如果选民对议员不满，也只有等待下次选举时才有机会把他选下去。此外，议员所代表的选区利益与公共利益之间也存在着难以解决的矛盾。而即使假设议员能够代表民意，在政治现实中，议会的权力也极易被以总统或首相为代表的政府所侵蚀。我们看到，在美式民主政体中，美国总统的权力随着数次经济和社会危机而逐步扩张，破坏了美式民主构建的三权分立机制。而即使权力部门之间的制衡机制起作用，如果缺乏公众参与机制，人民的权力被上缴，人民权利的被侵犯就是不可避免的结果。如果以参与式民主的标准而言，所谓的自由主义代议制民主，其“自由”不够自由，“民主”也不够民主。

过分强调民主的选举维度是对民主本身的片面化认识，民主不仅体现在选举中，也应当体现在参与、监督、决策等方面。通过各种民主的表现形式，选民能够得以对官员、代表实行一定程度的控制，这种参与带来的民众权力的全方位彰显才是民主的充分体现，也是民主的古典精神所强调的。但是，熊彼特却认为，政治的复杂性要求参与政治的人具有高度的理性，而要求广大民众拥有高水平的理性是不现实的，政治决策只可能由少数职业政治家来做出。熊彼特将古典民主界定为这样的一种制度安排:“达成实现共同的善的政治决定的制度安排，这种制度通过个人集合起来执行人民意志的选举活动使人民自己能够决定问题。”［2］(P15)如果古典民主的政治方法要发挥作用的话，“每个人必须确切地知道他想要被代表的是什么……根据逻辑推断的规则必须清楚和正确地知道关于特定事物的结论……所有公民必须自主地行动，不受压力集团和宣传的影响”。［2］(P16)这样的高素质的理性公民必定只是凤毛麟角，不可能具有广泛的群众基础。况且，现代幅员辽阔的国家已远非古代的城邦国家可以相提并论，时空的限制也使得小国寡民的广场式直接民主不可能实行。

不难看出，当时的主流民主理论已背离古典民主理论中的“民”与“主”的原意，十分警惕大众参与和权力分享的民主维度，这种以选举为标志的代议制民主模式把民主政治的重心从公民转向了职业政治家，从公众参与转向了选举竞争，民主政治于是成为了政治家的统治、精英统治。当代议制民主在新的现实条件下遭遇种种问题时，迎来了古典参与式民主复兴的契机。

二、当代参与式民主的复兴及其理论特征

二战后的50年代，西方国家的政府对战后经济生产和社会生活的恢复成就斐然，因而民心所向。到了60年代，由于政府执政未能满足人们的预期目标和愿望，民众对政府的信任和支持度开始下滑，政府的权威也开始受到挑战，各种民权运动风起云涌。在政治方面，民众的投票率降低，政治诉求、民主意识却在增长，对政府机构的不满情绪正在蔓延，对代议制民主的质疑声也纷至沓来。从工厂到学校，从医院到社区，从政治领域到经济生活，民众要求参与立法、公共决策、治理的呼声开始浮现，并在实践中试点进行。值此背景之下，卡罗尔·佩特曼于1970年出版了《参与和民主理论》，此书的出版在学术界被看作是现代参与式民主理论诞生的标志，该书与拒斥大众参与的主流民主理论展开了激烈论辩，并追溯到约翰·密尔和卢梭积极支持大众参与的政治理论，挖掘出了民主的共和主义维度，重申了公共政策应当由公民直接介入的古典民主精神，为当代参与式民主理论及协商式民主理论的蓬勃发展起到了奠基作用。在佩特曼之后，马尔库塞的体制外参与理论、巴伯的强势民主理论、柯尔的职能民主理论、赫尔德的参与型民主模式、托夫勒的半直接民主理论、奈斯比特的共同参与民主制等都是有影响的参与式民主理论。这些参与式民主理论的共同指导思想是但凡受到决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。

我们并不否定历史上以代议制民主为代表的自由主义民主的发展与深化无不伴随着政治参与的扩大，尤其表现在选举权的扩大化，如美国逐步实现普选权的过程经历了近两百年的历程。并且，我们也不否认，选举活动本身也给民众提供一个直接参与对公共政策大谈论的机会，在一定程度上激活了公共生活。但是，参与式民主要求的“参与”则远远超出了选举参与这条参与底线，诉求从立法、决策、治理、评估等各个环节上公众无所不在的参与，参与时间也由大选期间延伸到非选举期间。

当佩特曼考察了密尔和卢梭的民主理论后，发现了参与具有更加广泛的功能，现代民主能够依托“参与”复活古典民主主权在民的精神，以消解代议制民主的弊端。当熊彼特等主流民主理论家们以英美的代议制民主制度为经验典范时，民主理论其实已不再关注“人民”的参与，民主政治的主要优点也不再是有关民众通过民主参与的洗礼形成的“民主品格”。但是，与之形成鲜明反差的是，“参与民主理论主张通过在非政府的权威结构的参与过程中进行民主的教育，因而，进一步主张这些权威结构应当民主化”。［2］(P44)很显然，参与民主理论直指精英政治与精英社会，希望通过民众广泛的参与自身事务管理的途径解构非政府组织的集权结构，从而进一步影响政府组织的集权结构，以实现公共权力的合法性来源于民众参与的古典民主精神。

更为重要的是，参与有助于培养积极的、非奴役的公民性格，参与使得人民变成了具有民主品格的合格公民，使得民众得以实现自我管理，也正是在参与中公民的自我性格得到完善，自由得到发扬。对于什么是一个好的政治制度可谓仁者见仁，智者见智。一个好的政治制度有很多不同的方面，但其中一个不可忽视的方面就是好的政治制度有利于激发出人性中的善，也最大可能地抑制人性中恶的倾向。在政治参与中孕育和培养公民美德是参与式民主的重要诉求之一，参与是一个好的政治制度设计的必然要求之一。参与式民主不仅强调公民的权利，也重视公民对于公共利益的义务与责任，主张借由公民参与的互动过程来实现不同利益阶层之间的协商和对话。另外，参与不仅塑造了公民个体，亦造就了公民共同体，公民全面而积极的参与有助于形成社会的向心力与凝聚力，以至在多元化的社会中建立起某些共同认可的德性基础。不可否认的是，当今是一个没有公意、只有众意且日趋多元的时代，一种统一的公意是不可想象的，在这种情形下，各方利益相关人的普遍参与和协商、谈判、斡旋则显得比以往任何时代都更为重要，一个皆大欢喜的结果只有通过这种民主的博弈过程产生才最值得倡导。

另外，如果参与既是公民的权利，也是他们的义务，那么又是什么决定了民众参与的积极性呢?从主观方面来看，学者们通过对政治行为与政治态度的实证调查发现，参与和人们的政治效能感相关，“具有政治效能感的人比那些缺乏这种感觉的人更有可能参与政治生活”［2］(P45)。从客观方面来看，政治参与热情与政治制度环境相关，政治制度给予的参与空间越大，民众的参与积极性也就越高。例如，有学者在对英美的地方政治的实证研究发现，当地方政府为民众提供了最大程度的参与机会时，民众就会表现出极高的主观积极性，民众参政议政的热情与活力就被激发出来了。的确，相比于涉及重大决策的中央政府，地方政府可以作为培养公众政治实践能力的舞台。“地方层次的政治参与在发展公民的能力方面扮演了重要作用。正如许多学者指出的，地方政府可以作为政治能力的训练场。地方政府允许民众参与的地方，能够培养一种效能感，这种感觉可以传播到整个国家的层面。”［3］(P145)显然，政府的权力与民众的权利之间存在着一种此消彼长的博弈关系，一个政府如果漠视民意，那么这样的政府不太可能提供宽松的公众参与环境与制度保障。但是，一个良性的社会环境应该是在政府与民众之间形成一股张力，谁都不敢轻举妄动。

总之，对于参与式民主来说，公民的参与是全方位的，公民参与的渠道应该从选举延伸到立法、监督和决策活动中;公众参与的领域应当从政治领域延伸到经济领域，从非政府组织拓展到政府组织。或者说，在参与式民主理论中，政治的外延被拓宽了，政治不仅体现为选举、立法、政府决策、政府监督等典型政治活动，也体现在柴米油盐、吃喝住行中;从经济生产到社区生活，一切涉及到权力与利益分配的地方，政治都在发生着持续性的影响。

三、参与式民主理论对我国民主建设的启示

随着改革开放以来经济和社会的持续高速发展，公众政治参与要求也随之逐步增长。公众参与在中国的兴起大约是20世纪90年代中期，而公众参与成为现实的社会行动和热门的政治话语则是近10年的事，如许多地方出现了一些公民以独立参选人身份竞选人大代表，立法听证在许多地方的人大也实施起来，行业听证制度也在逐步完善与建立等等。大连等地群众以集体“散步”的和平方式向政府表达意愿的PX事件也广为人知。尤其是孙志刚事件引发了公民上书全国人大常委会要求废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，此案的公众参与直接促成了对行政法规的违宪审查与废除。此外，公民通过网络、媒体的参与对权力的监督已经成为常态，这两年开始兴起的微博，已成为公民政治参与的一个重要渠道和平台。但是，不可否认的是，当前我国的公众参与仍然处于起步和试验阶段。“公众参与在我国还仅是地方性实践，对这一理论研究仍然非常缺乏，日常大众乃至一些政治家使用公众参与的概念还较为模糊而缺乏科学的确定性。”［4］俞可平也曾这样抱怨过，对公民参与的讨论和研究相对较少，我们总是把更多的关注或是放在自由、平等、正义、人权等民主的普遍价值上，或是放在民主制度、民主文化和民主机制的中国特色上，对公民参与的一般性理论研究不多。十七大以来，这一届党和政府的领导人给予了公众参与前所未有的重视，将其作为政治体制改革和发扬社会主义民主的一项重大举措。党的十七大报告指出:“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”可见，参与式民主与我国政治民主发展具有很高的契合度，随着推动参与式民主的方针政策出台，我们有必要重新思考参与式民主理论对我国的民主建设具有的启示意义。

第一，参与式民主理论推动了当代民主朝多样化方向发展，有助于我们对当代世界的民主与实践有一个全方位的了解。自由主义的代议制民主是西方各国主流的民主形式，是符合西方资产阶级宪政的民主模式，具有精英治理的特征，因而并不能为社会主义民主提供直接的参考借鉴。而参与式民主理论正是在体制外对代议制民主的批判中形成的，已俨然成为现代民主理论中一股不可忽视的力量，形成了对代议制民主理论的有效补充，实现了自下而上的民主途径，突出了公民在民主中的主体地位，拓宽了民主的广度、深度与范围，从而大大深化了当代民主理论的内涵，符合当代民主发展的潮流和需要，因而对我国的民主建设具有重要的启示意义。人民代表大会制度是我国政治民主的主要形式，人大代表尽管代表人民，但是只能是民意的间接表达者，仍然具有一定的局限性。参与式民主理论以及协商民主理论与我国长期以来坚持的其他政治民主制度如政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等我国社会主义民主政治制度具有较高的契合度，形成了对人民代表大会制度的有效补充，因而借鉴参与式民主与协商民主的理论成果对我国社会主义民主政治的创新与发展是可行的。

第二，扩大公民有序的政治参与，提升群众的公民素质。十六大提出建设社会主义的政治文明，并且把政治文明当作是我们党的基本战略目标之一。政治文明包括十分广泛的内涵，但最主要的还是民主与法制。从十六大、十七大直到十七届四中全会，党中央对民主问题的思考越来越细致。十七大把人民民主比喻为社会主义的生命，十七届四中全会又专门对党内民主提出了战略部署。应当说，民主是普遍性和特殊性的统一。在一些基本原则上，如民主选举、民主监督、民主参与、民主决策等方面，民主具有其普遍性。但是，另一方面，现实中的民主需要不同的政治、经济、历史和文化的条件，所以各国的民主都会带有自己的特色，中国的民主也必然会带有自己鲜明的特色。我国的民主从根本上来讲是社会主义民主，目标是要实现党的领导、人民当家作主，我们的选举、监督、参与都不可避免地具有明显的中国特色。相比为资本主义立场服务的代议制民主的精英统治模式，我国的社会主义民主则是将人民大众当家作主看作是民主的目标。而要想真正保障人民当家作主，则必须继续推进公众有序的政治参与，扩大公民有序的政治参与是发展社会主义民主的本质要求。十七大报告指出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在当前社会利益多元化、民众权利意识提升的情形下，民众的参政议政的热情得到了前所未有的提升。只有当公众参与到立法中来，人民的权利才可能得到法律的有效保障;只有当公众参与到决策中来，政府的政策才可能更加体现民意，最大程度地满足人民的利益;也只有当公众参与到监督中来，公共权力才可能得到有效的约束，做到在阳光下运行。总之，扩大公民有序的政治参与，体现了民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的统一，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。

第三，推进基层民主的参与渠道，提升民众的自治能力。扩大公众有效的政治参与渠道，有助于增加政治体制的稳定性，是构建和谐社会的必然要求。显然，当一个社会缺乏合法的、有效的民意疏通渠道时，民众往往会转而寻求各种体制外的途径，成为社会和谐稳定的隐患。没有公众的参与就没有人民的满意，而后者正是评价我国政治民主发展程度的根本标准。另外，参与式民主理论继承了古典民主的直接民主精神，因而并不强求公众参与在各个层次的同时实现，而是鼓励公众在基层政治中的直接参与，因为这种参与是与民众本人的利益息息相关的活动。这种思路与我党历来坚持的群众路线相契合，对于推进我国基层民主建设具有借鉴作用。从目前的形势来看，推进基层民主与自治是我国社会主义民主发展的重要举措，是国家推动和建构民主的重要战略平台。当前，党内民主与基层民主是我国推进民主的两个重点，也是两个亮点。前者是横向地从核心权力层向外围推动民主，后者则是纵向地至下而上地推进民主，其中基层民主与人民民主的关系更为密切。人民民主是社会主义民主的最终目标，加强基层民主制度建设，有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，对于发展人民民主具有重大的政治意义。十七大报告指出:“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”当前，国家强调基层的公众参与的社会功能，将基层公众参与理解为社会自治，这种定位体现出党和政府也希望民间的力量能越来越壮大，实现部分政府权力的下放。另外，虽然我国一直在大力推进基层民主，但是基层民主仍然存在着许多问题，如村长选举中出现的贿选、家族势力干预等问题。所以，当前应该继续加强社会主义民主的制度化和法制化，让基层民主的实践有法可依，让民众的自治权得到充分的保障。

综上所述，参与式民主的复兴推动了现代民主的发展，对我国民主建设具有重要的启示意义。总之，民主不仅体现在代议制的选举中，也体现在公众参与的其他政治活动中;民主不仅是一种政治制度，也是一种现代生活。

［1］刘军宁．民主与民主化［M］．北京:商务印书馆，1999．

［2］卡罗尔·佩特曼．参与和民主理论［M］．陈尧．译．上海:上海世纪出版集团，2006．

［3］Almond，G．A．，and Verba，S．(1965)，The Civic Culture，Little，Brown and Co．，Boston．

［4］蔡定剑．公众参与及其在中国的发展［J］．团结，2009，(3)．

责任编辑 王飞

D034．5

A

1008－6463(2012) 04－0019－04

2012－05－10

2012年江西省党校系统社会科学研究年度课题“参与式民主的复兴及其对我国民主建设的启示”。

陈炜，男，武汉大学哲学学院博士研究生，中共江西省委党校哲学部讲师，主要研究哲学原理。