以法治文化建设引领社会管理创新

李茂春，李志强

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

以法治文化建设引领社会管理创新

李茂春，李志强

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

我国正处于社会转型期，各种社会矛盾尖锐、复杂，现行社会管理模式不能完全适应社会管理需要，亟待创新。社会管理创新的方向是走向法治化，要建设一个民主、文明、公正、和谐的法治社会。以法治文化建设引领社会管理创新，应通过立法先行，为依法管理社会奠定制度基础;培育法律信仰，培养社会主义法治理念;坚持依法行政，建设法治政府;强化普法宣传教育，创造法治文化环境。

法治文化;引领;社会管理;创新

我国正处于经济转轨、社会转型的关键期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期，政治、经济、文化、社会各个方面都在发生广泛而深刻的变革，利益主体日益多元化，利益格局调整变化而引发的社会矛盾、利益冲突等问题日益突出。面对这一社会现状，我们不得不对中国的政治发展方式、经济发展方式、文化发展方式以及社会发展方式进行全方位的审视。传统的社会管理模式和理念正面临从未有过的挑战，很难适应新的社会发展的需要，特别需要法律从制度层面提供坚实的保障，使各项工作在依法进行过程中，实现社会管理的制度化、规范化和程序化。

党的十七大强调，进一步加快推进以改善民生为重点的社会建设，并提出要从发展教育、扩大就业、完善分配体制、建立社会保障机制和基本医疗卫生制度、完善社会管理等方面入手。这种“以人为本”的社会建设，需要通过法治来强化社会权利的平等和保障社会的公平正义。法治在社会管理创新中有着重要的意义，它是社会管理和创新的基础与保障，但法治的建立必须要有法治文化作为支柱。法治文化是整个法治社会的“灵魂”，是法治社会的重要精神支柱和内在动力，社会管理和创新必然是在法治文化的环境中进行。

一、法治文化的内涵

文化是一个民族的生活样式，法治文化不是一朝一夕形成的，对“法治文化”的理解则必须借助“法律文化”这一概念。“法治文化”是“法律文化”发展到一定历史阶段的产物。“法律文化”这个词最早是由美国著名法学家劳伦斯·弗里德曼提出来的，他认为:“法律制度是由三块构成的，第一是法律结构，是指法律中的硬件环境;法律制度的第二个构成要素是实体，实体内容是立法规范和司法判决，就是直接影响我们当事人以及更广泛的民众权利和利益的那些规范;第三便是法律文化，即影响法律机制运作的各种‘软’因素，例如，人们对法律的信仰和态度，对法院和其他法律机构的评价，对纠纷解决模式的选择倾向等等，是指那些为某些公众或公众的某一部分所持有的针对法律和法律制度的观念、价值、期待和态度。”［1］(P23)法治文化作为法律文化在近代法律思想、理论、观念的集中反映，具体而言是在商品经济和民主政治传统下形成的市民社会中孕育的平等、公正、自由、诚信和人权等观念并逐渐演化为公民普遍稳定的思维方式和行为模式的文化。在这种思想的指引下，有的学者认为法治文化是这个国家的法律制度、法律机构、法律设施体现出的文化内涵和公民在日常生活、工作中所持有并遵循的以法律价值观为核心的心理意识与行为方式。它是一个国家或地区信仰法律和崇尚法治的精神体现，是人类社会从人治社会走向法治社会的一个重要标志，是一种现代人的法文化共识、价值取向和行为方式。

从我国古代法治文化的传统来看，以“儒学”为主流的中国传统文化推崇“礼治”、“德治”，几千年来已是根深蒂固，这些尊崇的“礼治”和“德治”思想，本质上却都是人治，是君主专制的法治，在君主专制的权力结构下，君主至尊至高至上，君主权威高于法律权威，君主之言即为王法。而古代法家主张的“法治”也不是我们今天所说的法治含义，作为法家思想的主要代表韩非认为:“能独断者，故可以为天下王。”“人主失力而能有国者，千无一人。”千百年来，在君主专制政治制度下的政治实践已经证明，权大于法、权重于法的思想，一直占据主导地位。一方面法律屈从于权力，从属于君权君意，只要统治需要，统治者完全可以弃法律于不顾，在内心中并没有真正的对法律的尊重、认可和遵守。另一方面法家的“法治”要求“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。其推行法治的方法主要为“以法为本”，使法令成为人们言行的唯一标准，善于运用赏罚，将法与势、术相结合等。这种“法治”不同于后来资产阶级提出的与民主制度相联系的近现代“法治”。［2］(P98)当代中国的法治建设更是拨乱反正和改革开放的产物，文化伦理条件依然不足，只是移植西方法律制度，通过大规模立法的方式建构法治社会。可见，我国古代法治文化的严重不足与近代法治现代化过程中只注重制度层面的建设而忽视法治文化培植的原因，使得法治文化缺失成为阻碍我国法治现代化进程的重要因素。我们今天所倡导的法治文化的基本内涵，则是党领导下的人民民主，是人民民主精神的高度凝炼，是以人民民主为内涵的法治文化，在价值观念上体现主体平等观、法律至上观和诚实信用观，在意识观念上体现自由、平等、公正和人权。

二、社会管理创新面临的挑战及法治文化建设的基础性作用

马克思告诉我们:“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的机体。”［3］(P102)从社会生态分析角度来看，正是因为当前中国社会管理工作所处的社会生态环境发生了深刻变化，而且这些变化已经或正在对社会管理工作提出种种新的要求，社会管理创新面临新的挑战。

首先，社会管理理念创新。当前的社会转型，给人们带来社会主体意识的觉醒与思想观念的深刻变化，客观要求社会管理理念进行创新。总体来看，社会管理理念创新应该是围绕社会管理由社会管制向社会服务方向的重心转换，树立新的社会管理理念体系，社会管理的核心价值和首要目标是公平正义，终极价值和最终目标是以人为本，维护人的尊严和满足人的发展需要。其次，社会管理技术创新。我国社会结构多元分化使社会管理工作面临复杂多变的社会局面，客观要求我国社会管理部门积极运用新理论、新机制、新方法，不断提升社会管理效能。而社会管理创新的手段，也集中体现在变单一行政管制为灵活运用经济激励、法律调控、政策引导等多种手段进行管理，注重在管理手段方面探索创新。最后，社会管理制度创新。政府社会管理创新必须包含制度创新这一基本内容，而能否建立起能够处理和解决各种复杂社会问题的制度系统，也将成为检验社会管理创新成效的直接标准。当前，制定科学合理的社会管理政策，建立健全社会管理法律体系以及不断完善包括利益协调机制、社会保障机制、社会矛盾化解机制等等社会管理机制，成为社会管理制度创新的基本内容。

改革开放30多年来，我国的立法工作逐步加强，初步形成了以宪法为核心的法律体系，国家的经济生活、政治生活和社会生活基本上能够有法可依。但是，我们也应看到，无论在执法队伍当中还是在人民群众中，已制定的法律得不到严格执行，造成了法律实施机制某些环节的失灵，究其根源并不在于法律本身，而在于法治文化建设滞后，还没有形成与社会主义法律相适应的社会主义文化背景。正如美国制度学派经济学家凡勃伦所言:“社会的演进，实质上是个人在环境压迫下的精神适应过程。”“人们的思想习惯等等终究会在环境的压迫下发生变化。”［4］(P138)法治文化作为一种特定的文化，既具有一般文化的共性，又具有区别于其他文化的个性。法治文化核心的内涵强调依法办事，尊重宪法和法律的权威，作为一种观念意识、行为准则和观念文明，具有宣传、教育、引导、激励等多种功能，有一种特殊的渗透力量，是推动民主法治进程的巨大的内在动力，是促进我国综合国力提升的重要工具，是影响一个国家和社会竞争力的核心要素。

其一，以法治文化建设引领社会管理创新是实施依法治国基本方略的需要。1997年，党的十五大把依法治国正式确立为党领导人民治国理政的基本治国方略。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，依法治国这一基本方略得到了有力实施，其中一条重要经验就是确立法律至高无上的地位，弘扬法治精神，形成良好的社会法治环境。而法治精神体现在哪里?法治精神积淀于法治文化之中，通过法治文化体现出来。法治文化体现的是法的精神、法的理念，与先进文化、文化强国战略是一体的，是实现法治国家目标的必由之路。在社会管理领域，政府是社会管理及其创新的最主要的主体，同时社会管理也是政府职能的重要组成部分，要确保依法治国基本方略得到有效实施，就要求政府在包括社会管理及其创新在内的各个领域都必须依法行政，不得超越法律所确定的管理权限，更不得采取违背法律规定的管理措施。只有以法治文化建设引领社会管理创新，才能保证依法治国方略得到全面长久的落实。

其二，以法治文化建设引领社会管理创新是维护人民群众切身利益的需要。胡锦涛总书记指出，社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。在加强和创新社会管理的过程中，人民群众的利益有没有得到切实的维护，是判断社会管理创新是不是成功的根本标准。人类社会发展的事实表明，实行法治是一个社会中公民权利得以有效保护的最有效途径，否则，公民的权利将处于不确定的状态之下，随时可能遭受外在力量尤其是公权力的侵害。在社会管理创新的过程中，只有坚持法治原则，才能保证有效规范社会行为、解决社会问题、维护社会公正，促进社会有序发展，达到其预定目的，维护广大群众的切身利益。

其三，以法治文化建设引领社会管理创新是促进社会和谐稳定的需要。和谐与稳定是一个社会持续健康发展的前提。法治文化建设本身也是和谐社会建设的基本内容之一，因为法治文化与和谐社会的目标具有根本的一致性。和谐社会追求的就是化解矛盾、解决冲突，使社会归于和平与安宁。和谐社会追求的公平正义，也恰恰是法治谋求的最高理想。以法治文化引领社会管理创新体现着和谐社会的总体要求，为和谐社会提供制度建设的蓝图构想。法治文化具有提升法治文明精神的功能和作用，能够将法律知识转化为法治意识，将法律宣传转化为法律服务，将法律约束转化为法治崇尚，将治理活动转化为和谐建设。通过文化理念的传导、文化形式的感染和文化氛围的营造，才形成广大人民群众的接受心理，才能使其在充分享受审美愉悦的同时，自觉地接受法律知识的教育和熏陶。

三、以法治文化建设引领社会管理创新的路径

传统上，人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐接受并践行广义的社会管理理念，将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。社会管理创新，说到底它是对人的管理和服务，其关键在于明确职能、保障权益、完善机制和夯实基础。社会管理创新的核心是保障公民基本权利。以法治文化建设引领社会管理创新应当从如下几个方面推进。

(一)推进立法，完善公民权利保障的法律体系。

以法治文化建设引领社会管理创新要以良法存在为前提，立法的核心功能在于合理配置社会利益、调整社会利益关系、形成均衡的社会秩序。因为只有那些能够给民众提供利益保障与便利的法律，才有可能被人们所认可与遵守。对广大民众而言，那些专为特权阶层与统治集团谋取私利的法律绝不会有公平与正义可言，当然也不会获得民众的首肯与尊重。目前我国还是属于行政主导的立法，不仅造成了行政权的扩张，而且导致行政机构追求均值化、坐标化以及为自身谋取利益的趋向，其通过行政权而决定的利益平衡难以准确把握现实社会利益主体的客观差异性，进而难以客观准确反映社会不同主体的利益诉求，极大地影响了立法合理配置社会权益的功能，这种法律的实施难以有效调整社会利益关系，制约了法律在社会管理中应有功能的发挥。社会管理的一个重要功能是需要准确把握社会不同利益主体的利益诉求，进而有效平衡各种不同利益诉求。因此，需要转行政主导立法为博弈立法，因为立法博弈是一种立法过程中充分吸收法制所涉及的利益相关方平等参与，并为参与各方提供辩论和交锋的平台，立法者根据辩论中形成的各方均有接受意向的利益诉求而立法的一种立法模式。经过博弈的立法，通常是充分考虑进而均衡了各方利益的立法，它是一种利益协调与平衡的立法机制，其可接受性较高。因此，立法中吸收那些社会主体在长期社会实践交往中形成的并获得普遍认同的规则和那些节约社会交往成本、便利人们行为且易转换为社会认同的社会规则。

(二)培育法律信仰，保障公民的基本权利。

马克斯·韦伯曾断言:任何一项事业背后，必须存在着一种无形的精神力量。从法治的形成与发展来看，法治成熟的重要标志应是公众对法治的普遍认同和信仰，是法治的要求成为公众遵纪守法的自觉行动，是法治成为国家核心力量的重要组成部分。从对法律信仰而论，这是实现法治现代化的必要社会基础。对法律的信仰并非是某些个体的心灵活动，而应是整个社会所表现出的对法律的崇尚和尊重。美国著名法学家伯尔曼有句名言:“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”［5］(P14)就是让法律成为社会的普遍价值标准，让法律成为解决社会矛盾和冲突的最主要的渠道。政府权力受法律制约，政府必须按照法律行事，即政府必须守法，权力必须规范。政府及各级各类公务人员社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。对法律信仰的缺乏，为滥用权力与专横提供了广阔的空间;滥用权力与专横又更促使了人们对法律的不信任，这样就造成了一种恶性循环，不仅会直接影响法治的效果，而且即使再多的法律条款也无法促成法治精神形成。

(三)坚持依法行政，建设法治政府。

法治政府是由法律产生，严格依法履行职权并承担相应法律责任的政府。它依法行政，权力来源于法律并受制于法律，受法律监督，对法律负责。法治政府应该是有限政府、服务型政府、诚信政府、透明政府以及责任政府的有机统一。建设法治政府是社会主义市场经济发展的客观要求，是社会文明进步的基本反映，也是为我国构建和谐社会提供保障。坚持依法行政，建设法治政府，必须以转变政府职能为前提。所以，新形势下的政府的职能必须依法界定，只有如此，才能使政府行为有法可依，才能使政府在履行职责过程中，增加合法性，减少随意性。同时，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，这有助于推进政企分开、政事分开。要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等基本要求来依法行政。

(四)强化普法宣传教育，创造法治文化环境。

普法教育是一种有目的、有计划的社会传播行为。通过法制宣传教育，在全社会范围内实现传播法律知识、培养法治观念、弘扬法治精神、营造法治氛围的作用。法制宣传教育的第一要义就是向广大人民群众宣传法律规定公民应该享有的权利。在普法的内容上，不仅要普及现代法律知识，更重要的是灌输现代法律平等、自由和权利保障的精神。只有唤起个人的权利意识，才有可能真正树立起现代法治观念和公民意识。通过宣传教育，使文字化的法律转化为法律意识，使大多数社会成员了解自己的权利和义务;通过对社会成员法律行为的分析、评价、判断，教育和感化公民对守法、护法行为的认知和赞同，提高对遵纪守法重要性的认识，从而培养和树立法制观念，提高法律素质和法治文化水平，使社会成员对法律知识、法律观念和法治文化入心入脑，形成定势，使全社会能够按照法律规范规定的行为模式认真地行使权利、履行义务，在发生违反法律的行为或后果时，能够主动而正确地承担法律责任。

［1］弗里德曼．法律制度［M］．北京:中国政法大学出版社，1994．

［2］中国大百科全书·法学［M］．北京:中国大百科全书出版社，1984．

［3］马克思恩格斯选集(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［4］［美］凡勃伦．有闲阶级论［M］．北京:商务印书馆，1963．

［5］［美］伯尔曼．法律与宗教［M］．梁治平译．上海:上海三联书店，1991．

责任编辑 王飞

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1008－6463(2012) 04－0009－03

2012－07－10

江西省“十二五”规划项目“社会管理创新视角下无直接利益群体性事件调控机制研究”(11SH26);江西省党校系统课题“以法治文化建设引领社会管理创新研究”。

李茂春(1978－)，女，江西萍乡人，中共江西省委党校法学教研部讲师;李志强(1976－)，男，江西余干人，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授。