欠发达地区大学生村官管理困境及治理对策——以江西省丰城市为例

陶国根

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

欠发达地区大学生村官管理困境及治理对策
——以江西省丰城市为例

陶国根

(中共江西省委党校，江西南昌330003)

大学生村官计划的实施对于提高农村干部队伍整体素质，促进城乡人才的合理流动，扩大大学生就业渠道，推进社会主义新农村建设，具有十分重大的意义和价值。但是，由于大学生村官还是一个新兴事物，在实践过程中出现了融入农村社会难、身份地位合法性受质疑、遭遇“无事可做”的尴尬、面临未来发展困惑等问题。因此，政府要不断完善大学生村官招录选拔制度、大学生村官法律制度、大学生村官工作管理考核制度和大学生村官保障制度，以不断提高大学生村官管理的科学化水平，实现大学生村官计划的可持续发展。

大学生村官;欠发达地区;治理对策

大学生村官是加强党的基层组织建设和推进社会主义新农村建设的重要力量，也是党政机关培养和储备来自工农一线后备人才的重要来源。但是，由于大学生村官计划的不完善也导致不少大学生村官面临着严重的继续就业、待遇、婚配以及事业选择的迷茫。这些伴生性问题能否得到有效妥善的解决，直接关系到我国大学生村官计划以及大学生基层就业导向的成败。因此，对当前存在的问题进行深入、系统和科学的分析，找到解决该问题的办法和途径，已经成为大学生村官问题研究中的重点。

一、丰城市大学生村官工作实践情况

丰城市(县级市)，位于江西省中部，下辖32个乡镇(街道)、550个行政村(社区)，面积2845平方公里，人口135万，其中农村人口近90万，是个典型的传统农业大市(县)。从2008年开始，丰城市为加大农村基层组织建设，适应社会主义新农村建设的需要，从增强农村发展后劲和潜力出发，积极开展选聘大学生到村任职工作。

(一)丰城市大学生村官总体状况。

自2008年9开始，丰城市开始选聘大学生“村官”，至2010年连续三年共选聘72人，全部分配在农村。

1．性别与年龄。丰城市招录的72名大学生村官中，男性47名，女性25名，男女性别比例约为2∶1;丰城市大学生村官年龄普遍年轻化，21－25岁43名，25－30岁26名，30岁以上3名，出生年份主要集中在1970年至1989年时间段，尤以80后为主。

2．学历与专业。丰城市大学生村官学历结构分别为大专21名，本科48名，研究生3名，“大学专科”占29．2%，“大学本科”占66．7%，“研究生”占4．1%，学历主要以大专和本科为主;丰城市大学生村官专业分布分别为理工类14名，文秘类11人，管理类9名，经济类7名，会计类7名，教育类6名，农学类5名，计算机类5名，法律类4人，语言类2名，医学类2名，专业背景主要以人文社会科学相关专业为主，理工类和农学类专业相对较少。

3．生源地。丰城市大学生村官以农村生源和江西本土生源为主，本土生源中绝大多数来自宜春本土。农村生源共55名(其中县城23名，乡镇集镇15名，农村17名)，占76．4%，城市生源17名，占23．6%。

4．政治面貌。丰城市大学生村官的整体政治面貌以中共党员和预备党员为主，其中“中共正式党员”36名、“预备党员”23名、“共青团员”8名，分别占50%、31．9%、11%，三者合计高达93%，而“民主党派”1名，占1．4%，“群众”4名，占5．6%。

5．工作经历。丰城市72名大学生村官中，应届大学毕业生41名，占56．9%，这部分人几乎没有任何工作经验;历届大学毕业生31名，占43．1%，虽然他们都有过工作经历，但工作年限也都很短。因此，整体而言，丰城市大学生村官群体的工作经验都不丰富。

(二)丰城市大学生村官计划实施中存在的问题。

丰城市大学生村官计划的实施，改善了农村干部队伍的知识结构，提高了村干部的整体素质，取得了较为显著的成效。但大学生村官作为一个新生事物，在实践过程中也遭遇了诸多难题。

1．大学生村官难以融入农村生活环境。“水土不服”是众多大学生村官面临的最显著难题。在丰城市的72名大学生村官中，有40人是从小在城区长大，这部分生长在城区的村官根本不了解农村，更无法习惯农村生活。农村的复杂问题深入进去，往往都涉及农村工作专业知识，解决问题需要有比较全面的农村业务素质。而从未在农村生活过，压根不了解农村的高校毕业生，要在农村中开展工作，难度可想而知。另外，由于许多大学生对于到基层工作缺乏充分的认识和心理准备，对于农村工作的实际困难也估计不足，缺乏对农村工作的了解和知识储备，加之部分高校忽视实践教学环节，使大学生无法胜任农村工作。同时，由于在选拔大学生村官时往往偏重于对大学生政治素质的考察，缺乏专业方面的考虑，使有些大学生感到“学非所用”，很难适应农村工作。

2．大学生村官身份合法性面临质疑。按照江西省大学生村官政策规定“市县两级政府可给予适当的生活补贴，其人事档案由县级人事部门管理”。在这种情况下，如果大学生村官对所在村的事务享有参与权和管理权，就违背了农村基层群众自治制度，由于到农村当村官的大学生不是本村村民，更无权参与村委会选举，“大学生村官”的身份就成了他们参与管理农村事务的瓶颈，政治身份不明，社会地位低下。在我国农村实行的都是村民自治，这种“空降”村官的做法，与《村民委员会组织法》规定相悖。大学生村官是政府公选出来的“干部”，却没有完全参照公务员或事业单位标准执行，大学生村官政策与基层群众自治制度之间的衔接存在疏漏之处，这让大学生村官处于了一种非常尴尬的地位。大学生村官的身份，遭遇合法性的质疑。

3．大学生村官遭遇“无事可做”的尴尬。大学生村官由于社会经验较少，很难参与村里的具体发展决策，他们在一些村庄或大部分村庄被视为“花瓶”和“摆设”，成为地方行政部门的“政绩工程”。大学生村官成了摆设，大学生的才能没有得到真正发挥，没有发挥任何作用，最终只能是碌碌无为。据调查了解，大学生村官日常工作的过程中，出现频率最高的就是写材料，帮乡镇政府干部写完，帮村干部写。但大学生村官本职工作不仅仅是这些，如果一味只是要求他们写写材料而已，这必定违背了当时组织部门选拔“村官”的要义。大学生村官当初带着满腔激情投入新农村建设，但是当他们意识到自己的到来并不能给村里带来任何实质的变化，就会找不到自身定位，感到迷茫与迷失，从而逐渐遗忘当初选择任职农村的初衷。

4．大学生村官面临未来发展的困惑。大学生村官从一开始就把基层当作终生工作的地方是很少的，不管是“村官”本人还是其家庭，把下基层当作一个锻炼阶段是十分普遍的情况。既然享有优惠政策，多数人会争先恐后地争取这些政策，通过考研、考公务员或者直接提拔离开农村。但并不是每个人都能考上研究生和公务员，据观察，直接提拔进公务员队伍的几率也很小，那么对这一部分没考上研究生和公务员也没直接提拔的人，会让他们感觉自己走进了一个“陷阱”。虽说有在农村工作的经验，但如果要重新回到社会，回到城市找工作，那些经验并不实用。当村官薪水并不高，生活上会有问题。再者，就婚配而言，在农村很难找到合适的对象。对于这样一部分人，政府又将如何安置这无疑已成为大学生村官任用过程中面临的一个问题。

二、大学生村官管理困境的原因分析

向农村派遣大学生村官是中央加快推进新农村建设的重大决策，对国家、对基层、对到村任职的大学生本人都是有益的。但是，由于复杂多变的实际情况和相关的制度和机制不到位等因素，导致了许多问题的产生。

(一)大学生村官招录体系不够完善。

大学生村官招录体系不够完善，首先是招考专业不够规范。大学生村官选拔偏重于村官的政治素质考察，对选择适合农村工作的专业方面考虑得不够全面。在丰城市招录的72名村官中，相当一部分大学生村官的知识背景，远离农村发展和急需的实用技术，在校专业为农学的村官仅有5名，占7%。在这种情况下，大学生村官进入农村，专业不对口，所学东西用不上，要解决农村具体问题，可想而知其难度有多大。其次是工作地安排欠妥当。多数大学生村官被分配到远离户籍地的村工作，就丰城市来说，72名村官中，有27名是丰城籍大学生，但只有9名被分在原户籍所在乡镇，余下的人则来自全省乃至全国各地。大学生村官远离户籍地工作，一方面，由于农村条件的制约，生活安排无法落实，整日为交通、吃饭等生活问题发愁。另一方面，他们会对农村生活环境感到陌生，尤其是在城市长大的村官，风土人情、生活习惯、语言沟通等都成为了他们面临的问题。再者，不是本地人，在所工作的村缺乏良好的感情基础和人际关系支持，沟通、情感上都会致使他们和本地村民产生一定的心理隔阂，会令他们产生“水土不服”的现象，不利于工作的开展。

(二)大学生村官政策设计不健全。

良好的政策意图掩盖不了政策的瑕疵，在村民自治的前提下，《村民委员会组织法》第十一条规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。因此，大多数地方政府“空降村官”，多以村支书助理和村委会主任助理的形式出现，难免有打擦边球的嫌疑。大学生村官以这样的身份参与村民自治管理，究竟能够在多大程度上发挥能力和作用，更有待于时间和实践的检验。大学生村官多有服务期限，一般规定一到二年，他们的工资虽然有财政保障，可是身份颇为尴尬，他们不是学生、不是农民、更不是公务员。这种角色模糊如果没有恰当的政策引导和保障，必然会让大学生失去在农村工作的热情。大学生村官政策的实施，缺乏相关的法律依据，合法性遭受质疑，归根结底，这是制度设计上的不健全，需从制度层面进行协调，给大学生村官一个制度的出口，而不仅仅是给他们提供一个工作岗位。对他们在现实中遇到的一系列问题与困惑，更需从法律的层面加以考虑，使这一计划更加完善。

(三)政府对大学生村官的管理考核不到位。

大学生村官计划实施初期，从上到下都给予了大力的支持，对大学生村官也是热情周到、无微不至。但是，由于中央、省、市、县、乡等各级管理主体之间，以及不同管理部门之间，在教育培养、创业指导等方面的责任划分还不够明晰，造成大学生村官管理上缺位、错位、不到位。按照政策规定，大学生村官的管理及考核比照公务员的有关规定执行，由镇党委、政府负责。但是，由于其作为“村级组织特设岗位”人员，系非公务员身份，常年工作地又不是在乡镇党委政府直接视线范围内，管理上比较松散，乡镇对其也没有严格的目标考评任务，工作中没有压力，没有希望，没有观众，除了政府安排的日常工作，几乎无事可做。考核制度也很不健全，具体实施中大多以大学生村官本人的工作汇报总结为主，缺乏一定的全面性和宏观性。而且对于他们的考核更多地是乡镇领导的“授意”，不少村官表示被评上优秀村官的都是经常在乡镇为领导服务的村官，基层民众参与的热情并不高，这将直接影响到村官能否扎根农村为“三农”服务。

(四)大学生村官保障体系不完善。

大学生村官保障体系不完善主要体现在两个方面:一是大学生村官福利待遇偏低。大学生村官的工资水平大概位于当地工资水平的中下游，按照江西省的相关文件规定，丰城市大学生村官年收入为1．8万元，而2010年宜春市在岗职工年人均工资为24150元，所以说大学生村官工资相对于当地工资较低。另外，大学生村官既没有五险一金，也没有机关事业单位员工所能得到的临时性津贴。二是大学生村官就业保障不完善。中央明确提出大学生村官任期结束后的五条出路是:鼓励担任村干部、推荐参加公务员考试、扶持自主创业、引导另行择业、支持继续学习深造。江西省围绕这五个方向出台了引导大学生村官任职期满后自主择业的相关政策和文件。然而，仔细分析后可以发现，江西只是在相关政策中提到了期满后再就业的方向及优惠条件，对五个方向也仅是鼓励与扶持，却没具体可操作性的措施使村官能平稳地进入理想的职业。政府对于村官考公务员和企事业单位的引导较多，而对其他就业渠道则缺乏引导。

三、提高大学生村官管理科学化水平的对策

大学生村官计划实施中遭遇的诸多伴生性难题，使大学生村官计划的可持续性面临着巨大的挑战。因此，完善大学生村官管理制度，提高大学生村官管理科学化水平，是当前政府急需解决的一个重大问题。

(一)完善大学生村官招录选拔制度。

招录选拔制度完善与否，决定着选聘的大学生村官服务农村的效果。完善大学生村官招录选拔制度是提高大学生村官水平的必然要求。一是遵循“因村选人，因人定村”原则，统筹考虑选聘生专业特长、任职村需要及个人意愿等因素。只有充分了解任职村所需要的人才类型及选聘生本身的特点，才能更好地将合适的人分配到合适的岗位上，最大限度地发挥大学生村官的效能。二是鼓励选聘生回原籍农村工作。在聘任到村时，尽量将选聘生分配回原籍，以便选聘生尽快进入角色，减少管理和交通成本。由于他们是土生土长的家乡人，也容易扎根长久干下去，为家乡建设长期做贡献。三是选聘生安排应尽量专业对口。在大学生村官的招录选拔过程中，要加大农学类专业比例。他们一方面能帮助所在村村民致富，另一方面也能赢得村民信任，打开工作局面。攻读农学专业的学生，可以经常到一些从事种植或养殖业的群众家里，为他们提供技术指导，将自己的所学知识传授给他们，帮助他们致富，进而赢得农民群众的信任，这便于大学生村官在村里更为顺利地开展工作。

(二)完善大学生村官法律制度。

作为一种“嵌入”制度，大学生村官计划无法为其自身的存在寻求到合法性支撑，其深入推进以及相关配套体系的建立面临正当性的考验。因而，能否完善大学生村官法律制度，突破其法律地位的困境，将是大学生村官计划能否最终成功并长期推行的关键。为此，政府可以扶持建立一个公务法人性质的社会组织，赋予其专门管理大学生村官事务的社会行政权力。大学生村官的选拔录用、绩效考核、工资薪酬、社会保障等一系列机制由社会组织取代政府进行建构和管理，社会权力将名正言顺地交由社会组织行使，使政府从目前的尴尬境地中解脱出来。然后，在该社会组织的统一管理下，建立大学生村官和农村基层自治组织之间的双向选择机制，逐步实现大学生村官的职业化，将大学生村官培育成“职业村官”。大学生村官与农村基层自治组织之间形成一种契约关系，大学生村官的业绩将是其回报的唯一依据，并在竞争机制下实现优胜劣汰。这样，大学生村官的法律身份将有一个全新的定位——社会组织统一管理下的职业村官。这些职业村官以管理农村基层自治组织内部的公共事务为职业，他们是具备专业技能、管理知识和职业道德的专门管理人才。

(三)完善大学生村官工作管理考核制度。

在管理体制上，已制定了由省辖市组织人事部门负责协调，县(市、区)组织人事部门统一管理，所在乡(镇)党委、政府具体实施的管理制度。但在具体管理机制上，各地应当“结合本地实际情况，制定大学生村官日常工作规范、目标管理制度和联动考核制度等，使大学生村官在制度的约束下明确工作目标，规范工作程序，提高工作效率，提升工作能力”。首先，建立大学生村官日常工作管理制度。建立上班作息制度、信息上报制度、定期述职制度、重大事项报告制度、请销假制度，对大学生村官实施动态管理。其次，建立大学生村官定期例会制度。为全面了解大学生村官的工作学习情况，每月可以举行一次全市或全镇范围的大学生村官工作例会，学习党的路线、方针、政策、理论和上级文件精神，谈体会，谈经验，找差距，互相交流，取长补短，促进工作开展。最后，完善大学生村官目标考核机制。制定合理的目标考核机制，对大学生村官的表现进行考核。基层政府每年年底都要对大学生村官的出勤、任务完成、自身学习等方面的情况进行量化考核，科学核定成绩，并以此确定考核等次，考核结果将作为奖励、培训、续聘、提拔的重要依据。

(四)完善大学生村官保障制度。

保障制度是否完善关系到大学生村官的绩效与活力，关系到大学生村官计划的长效性。首先，提高大学生村官的福利待遇。各级财政部门应当及时配套资金，保证工资、生活补贴的足额落实，兑现对大学生村官待遇方面的承诺。与此同时，组织部门和人事部门还应优化政策措施，将大学生村官的福利待遇与绩效挂钩，鼓励他们参与农业产业开发，从而增加他们在农村工作的热情和动力。在改善大学生村官生活环境方面，村委组织也应积极帮扶，提供相对较好的生活环境，在饮食和住宿问题上多给予帮助和关怀。其次，拓宽大学生村官期满再就业渠道。服务期满再就业问题一直是大学生村官关注的焦点问题，只有解决了这一问题，大学生村官才能全身心地融入农村、服务农民。因此，政府部门除了招录一部分大学生村官进入当地政府机关和事业单位工作之外，还应当积极支持、鼓励他们自主创业。自主创业是实现大学生村官期满有序流动的一条重要途径，政府应当重视并把它视为完善大学生村官保障制度的重点工作。政府要在大学生村官自主创业方面提供帮助，尤其是针对大学生村官创业资金募集难、创业项目启动难的困境，应完善金融方面配套帮扶政策，对有发展潜质的创业项目给予更多资金支持。

责任编辑 王飞

D035．5

A

1008－6463(2012) 04－0012－03

2012－06－10

陶国根(1982－)，男，江西南昌人，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，硕士，主要从事公共事务管理研究。