结构性减税政策须进一步完善

钱勤英

（中共衢州市委党校 办公室，浙江 衢州 324000）

一、结构性减税政策的效果

为了应对国际金融危机，实现经济平稳较快发展，我国实施了以拉动内需为目的的积极财政政策。2008年中央经济工作会议首先提出了“结构性减税”的概念。与全面减税和税负结构调整有所不同，结构性减税是对现有税制进行更科学更合理的优化。

目前，结构性减税措施的实施已经取得了积极的效果，各项税收优惠政策得以落实，经济结构加快调整，发展方式也逐步发生转变，具体表现在以下几个方面：

（一）融资成本降低，经济增长加快

结构性减税政策能够有效降低企业的融资成本，为企业发展提供有力的资金支持，尤其是增值税转型政策，切实减轻了企业税负，缓解了资金压力。这一措施的实施，使得单个企业更加注重设备更新和技术改造，提高了企业转型升级、扩大投资的积极性，并出现了在多个企业之间掀起投资竞争浪潮，打造互相追赶的经济增长局面。

（二）鼓励技术创新，增强企业竞争力

在结构性减税政策的作用下，应交税款转化为自有资金，企业将有更多的资金用于新产品、新工艺、新技术研究和开发，产品的科技含量得以提高，企业的竞争实力不断增强。

（三）促进经济转型，转变经济发展方式

结构性减税政策对产业发展方向具有引导作用，通过税负的调整间接补贴了一大批新兴产业，特别是对高新技术企业所得税优惠政策，极大地推动了高新技术产业的发展，促进了相关企业科技创新的积极性和主动性，增强了企业的抗风险能力，加快了产业的转型与发展。

（四）推动就业，改善民生

结构性减税政策规定，对于小规模纳税人统一按3%征收率征收所得税，对于小型微型企业则按20%税率征收所得税。这些税收优惠政策，有效减轻了劳动密集型企业的税收负担，推动了中型、小微企业的快速发展。由于小型、微型企业具有容纳大量就业人口的能力，针对小微企业的税收优惠能有效促进就业，极大改善民生。

（五）节约资源，保护环境

结构性减税政策规定，提高矿产品增值税税率，提高成品油消费税税率，对以再生资源为加工对象的企业继续实行退税优惠等措施，体现了政府实现节能减排和保护环境的意图，促进了企业合理、节约利用资源，增强节能减排和环境保护的意识，有利于废弃物的“减量化、再利用、资源化”，对节约资源、保护环境以及发展循环经济起到了积极的助推作用。

二、结构性减税政策中尚存的问题

通过多税种并用、多手段并举和多环节并促的方法，利用投资、消费和出口这三驾马车拉动经济，我国成功摆脱了国际金融危机的不利影响，经济呈现平稳较快发展。但是结构性减税政策实施中还存在如下问题：

（一）减税效果不明显

国际上常用国家税收收入占 GDP的比重来表示宏观税负水平。对比其它国家，单从税收的数据上看，我国的税负水平并不高，但实际上并非如此。我国政府除了规范性的税收收入外，仍有大量的非税收入存在。把包括非税收入的各项收入合计，形成的政府总收入，在GDP中所占的比重远超过一般发展中国家。

从我国近几年的税收情况看，2007税收收入占GDP比重为17.2%，2008增加到17.3%，到2009、2010年税收收入占GDP比重上升到17.7%、18.2%。这表明税收收入占 GDP的比重呈现出逐年上升趋势，且远高于各年度GDP增速13%、9.6%、9.1%、10.4%。［1］减税仍然任重而道远。

（二）结构性减税对产业发展影响不足

1.优化产业结构的引导作用不足

我国现有的经济发展水平决定了产业结构的现状，即三大产业间比例失衡，产业结构优化慢。高投入、高消耗、高污染、低产出为特征的第二产业所占比重大，技术水平、技术含量不高。第三产业所占比例偏低。以服务业为例，我国服务业占GDP比重不到40%，美国是80%以上，日本是65%，印度达到50%以上。［2］在分税制体制和领导干部升迁考核机制等的激励和引导下，为了发展地方经济，提高自身的竞争力，各地方政府竞相扶持制造业、建筑业、房地产业等容易形成高税收的第二产业，而第一、第三产业相对被忽视了。这进一步加剧了产业结构的不合理。从宏观税负来看，近年我国第一、第二产业的宏观税负有所下降，而第三产业的实际税负却呈现上升势头，尤其是对传统服务行业，税收优惠不足。这与大力发展第三产业、促进产业结构优化、加快经济转型升级的发展目标相背离。

2.扶持高新技术产业发展的税收政策有待完善

高新技术产业是我国新型工业化的主力军，产业结构调整必须依赖科技创新。由于高新技术产业本身的特点，企业发展初期具有较大的风险。一项成熟的科研成果要经历实验室、中间试验等许多门槛，最后才能投入产业化生产获得利润。在这一过程中有巨大的不确定性，风险大，收益小。而现有的税收政策基本上只对已经享受科研成果的技术性收入或已形成实力的高新技术企业实行优惠，对发展之初的企业优惠不足。并且，对高新技术产业的税收优惠政策局限于税额的减免和税率的降低，不利于激发企业的技术创新意识，也不利于促进个人资本投资。

（三）税收政策不利于就业机会增加

根据1978——2009年就业人数的统计资料，全社会就业人数从1978年的4.02亿人增加到2009年的7.80亿人。其中第一产业就业人数呈现出先增长后缓慢下降的趋势，第二产业经历缓慢增加之后趋于饱和，第三产业一直呈现快速增长的趋势，这说明我国已出现劳动力由第一、二产业向第三产业转移的趋势。第三产业每增加1亿元产业，将增加0.39万个就业岗位。［3］而由于上述因素，现有的税收政策不利于产业结构优化，尤其不利于第三产业的发展。这对就业增长形成了体制性束缚，直接影响了就业岗位的增加。

现行税制对服务业等小型微型企业审批的具体操作程序不利于企业的成长。一是审批手续复杂，增加了税收环节和纳税成本，也延长了企业进入成长期的时间成本。二是征免对象难以准确界定，有些企业可以享受相应的减免政策，有些则不然。这样无形中形成了税收管理的漏洞，直接的后果就是导致一些企业为了享受税收优惠政策，注销原企业，变更经营性质，套取税收优惠。这不利于企业正常生产和健康发展，并间接影响到就业机会的增加。三是从企业运营过程看，相关社会保障法规的完善与落实，如在该企业工作3个月以上的职工即要参加社会保险等政策，一定程度上增加了企业的运营成本。信息化社会知识更新加快，职工培训等成为企业焕发生机活力的必要支出。现实中，一些企业人为压缩就业岗位以减少相应的保险、培训支出，对就业也产生了一定影响。

（四）结构性减税对收入分配调节作用不足

根据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，20世纪80年代为0.21－0.27，从2000年开始，我国基尼系数越过0.4的警戒线，2003 年已上升至 0.458，2009 年为 0.47。［4］

收入差距扩大的突出表现为：一是城乡收入差距大。2010 年，城乡居民人均收入之比为 3.23∶1，［5］加上城市居民的各项隐性福利以及灰色收入，城乡居民人均年收入之比有可能达到5∶1甚至更高；二是行业间收入差距大。2008年金融业变为最高收入行业，其职工的平均工资为61 841元，较最低收入行业农林牧渔业的平均工资12 958元高出了48 883元，金融行业职工年平均工资比农林牧渔业年平均工资高了 3.8 倍。［6］

中国的收入差距已经达到了一个令人担忧的水平，2008年我国就开始实施“结构性减税”政策，时至今日，收入分配差距仍处在不断上升的阶段，可以说现有的结构性减税政策对当前收入差距扩大趋势的抑制作用微乎其微。

三、结构性减税的税制设计

当前政府要求处理好经济结构调整、保持经济平稳较快发展的关系，改变以政府为主导通过投资拉动经济的增长方式，转为以市场为主导，以消费拉动经济发展的增长方式。这必然要求对现有的收入分配、社会保障、医疗等民生领域问题进行制度设计。为实现改革目标，税制改革必将成为今后改革的重要内容之一。而结构性减税在这一过程中仍将扮演十分重要的角色。

（一）结构性减税政策注重发挥市场主导作用，扩大内需，促进经济发展

其基本原则是有增有减，优化税制结构。应予以减税的方面：

1.提高免征额，完善个人所得税制

切实改变我国个人所得税主要来源于广大工薪阶层的现状，从根本上扭转个人所得税的逆向调节作用，藏富于民，提高大众的消费意愿。

首先明确个人所得税的征税对象，将个人所得税定位于“富人税”。即该税的征收对象是高收入者；其次，征税目的是取得财政收入、调节收入分配；再次，制定切实可行的措施。可以通过提高免征额，即提高工资薪金所得等的费用扣除标准，降低中低收入者的税负；也可以实行按收入总量来纳税的课征制。不再以工资、劳务等分类计税，而是用全部的综合收入，扣除免征额，通过综合分析确定应纳税所得额。这样既有利于降低征管成本，提高税收工作效率，也可以实现税收横向公平，较好地体现纳税人的税收综合负担能力，做到纳税能力强的人多纳税，纳税能力弱的人少纳税或者不纳税。

2.完善税收减免，促进就业

切实减轻企业负担，为个体经营户、中小企业发展提供良好的外部环境。首先明确界定个体经营户的概念，个体经营户必须是领取个体工商业户营业执照，具有一定从业人数的组织。二是简化相关的政策审批手续，降低税收管理难度，提高税收管理效率。三是制定区别对待的优惠政策，对统一吸纳失业人员、残疾人就业，且就业人数占本企业全体职工人数达到一定比例的企业，给予相应的税收优惠减免额，或提高减免的百分比。对企业在员工培训等方面的开支予以税前扣除，降低企业的经营成本。四是加强与其他部门的联系、沟通，充分发挥社会组织的作用，共同把好享受税收优惠主体资格的审核关。五是对享受税收优惠对象实行动态管理，不定期抽查，同时建立诚信档案。一旦发现有偷逃骗税的行为，记入诚信档案，同时采取严厉的处罚措施，诸如提高滞纳金的比例等，以打击偷逃骗税。

3.降低税负，鼓励慈善捐助

慈善等社会救助是现代社会缩小收入差距、实现收入分配公平的重要一环。自觉自愿的捐赠方式被认为是市场经济条件下的第三次收入分配。应多渠道多途径促进慈善事业的发展，特别是通过税收政策的制定，减免税负，达到鼓励社会组织或个人捐赠的目的。对纳税人的慈善捐赠，免征营业税、增值税，对已经征收的流转税，凡是用于慈善捐赠的，只要有合法的已纳税的收据，就应该给予全额减免。涉及境外个人捐赠的物资，准予抵扣或者减免相应消费税。

4.完善扶持高新技术产业政策，构建创新型社会

一是扩大税收优惠对象，对原有企业给予税收优惠的同时，对那些尚未或者正在进入技术研发的企业适当给予税收优惠。二是改变税收优惠方式，不局限于税率式优惠、税额减免；不仅注重税后优惠，也要做好税前优惠；不仅注重所得税方面的优惠，也适当考虑流转环节的税收优惠。三是对人力资本投资给予税收优惠，对人力资本的投资成本可从个人所得总额中予以扣除，充分调动科研单位和科技人才的创新积极性，促进个人人力资本投资。

（二）结构性减税政策重在改善民生、促进经济健康增长、实现产业结构优化

1.开征社会保障税，维护好弱势群体的利益

经过经济体制改革，关系民生的住房、医疗、教育等费用由政府或者企业负担转为由居民个人承担，这些费用在家庭支出中所占比例越来越大。居民收入上涨速度远不及住房、医疗、教育等基本生活支出的上涨速度，导致居民消费意愿下降。我国的社会保障水平远落后于发达国家，如何维护好弱势群体的利益，构建和谐社会是当前一项重要工作。从税源分布、公众接受程度、税收征收管理等方面分析，我国已经具备了开征社会保障税的条件。可以考虑取消现行的社会保障费，开征社会保障税；以劳动者的工资总额为计税依据，采用税率水平较低的、有差别险种的税率予以征收；基于我国地域广、地区间经济发展水平差距大的现实，社会保障税制模式不能一刀切，应该多样化；同时应将社会保障税列为地方税种，作为地方建立健全社会保障体系的财源。

2.开征房产税，更好发挥税收调节经济的作用

针对房地产市场泡沫，解决房地产行业“一放就乱”的局面，政府在提供廉租房，解决刚性需求的同时，积极总结重庆、上海等房地产税经验，进一步扩大房地产税试点范围，发挥房地产税收调节经济的功能。房产税的开征，可以采取以下步骤：第一，配合房产登记部门，将城镇居民自有住房、农村居民住宅和农业用房统一进行登记，对廉租房、生活唯一住房给予免税，其余房产作为房产税的征收对象。第二，以征税房地产的现值或市场评估值为计税依据；第三，房产税以调控房产为主，增加财政收入为辅，税率设置要多样性。宜采用累进税率，适当提高房产税的负担水平，加大房产的持有成本，增强房产税的市场调控功能；将住宅进行分类，划分为别墅、大户型等类型，对别墅等豪华型住房可全额适用最高边际税率征税。

3.完善节能减排等税收政策，保证经济良性循环发展

一是扩大征税对象。资源税征税范围不再局限于现有的资源，可以扩大范围到森林、草原、水等所有需要保护的资源。二是提高征收比例。采用超率累进的税率，限制破坏性资源开采，鼓励节约利用资源。三是改变征收方式。取消征收排污费，统一改革为环境税，征税对象为所有对环境有负面影响的污染排放物。择机可独立开征炭排放税等。

总之，结构性减税意味着税收制度的进一步完善，即规范政府各项收费，继续推进税收改革，进一步规范政府的分配行为。同时也将严格税收征管，实现税收的财政增收职能和社会公平正义职能，促进经济社会可持续健康发展。

［1］ 黄志刚，路春城.基于包容性增长的结构性减税政策研究［J］.经济纵横，2011，（5）：93.

［2］ 李波.宏观税负、产业税负与结构性减税政策［J］.税务研究，2010，（1）：28.

［3］ 付春光.我国第三产业促进就业的有效性研究［J］.学术研究，2011，（11）：78.

［4］ 严序渊.调整收入分配的政策选择［J］.湛江师范学院学报，2011，（5）：117.

［5］ 吕艳丽等.当前我国居民收入分配差距问题初探［J］.China's Foreign Trade，2011，（22）：40.

［6］ 强林飞，吴芬，吴诣民.中国行业收入差距的实证研究［J］.统计与信息论坛，2011，（11）：46.