长春市创业扶持政策的实施、评价与完善

马欣员，胡 宁，吴 笛

（中共长春市委党校 经济学教研部， 吉林 长春 130022）

长春市创业扶持政策的实施、评价与完善

马欣员，胡 宁，吴 笛

（中共长春市委党校 经济学教研部， 吉林 长春 130022）

为了缓解现阶段长春社会的就业压力，结合长春市经济发展现实情况，长春市日前出台了《长春市人民政府关于采取积极措施稳定就业局势促进就业创业的实施意见》，从健全帮扶制度，全力支持自主创业，实施培训工程，全力提升就业能力等方面促进中小企业、民营企业和个体工商户发展，同时支持企业吸纳就业。

长春市；创业；创业扶持政策

一、研究背景与概况

从目前经济社会的发展看，创业是灵活就业的重要形式之一，是劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动传统等各种主流就业方式的总体概括。创业是指借用或者利用相应的就业载体或者平台，从中发现某些利于创造工作契机的信息、机会、资源或者掌握某种相应的技术，并将发现的信息、机会、资源或者掌握的某种相应的技术以一定的形式进行转化，最终目的是创造更多的价值与财富，实现某种追求人生价值的过程。就现阶段发展来看，我国已经步入到了创业经济时代，全民创业已经成为第四生产力，创业的活跃度已经成为衡量区域经济是否发达的重要参考标准。

近几年，随着被列为国家级“创业型城市”，长春市掀起了一场由“管理型经济”向“创业型经济”转变的风潮，快速迈向具有自己特色的创业型经济时代，即创新和创业驱动发展经济的阶段。据统计，截止到2011年底，长春市私营企业为3.37万家，个体工商户21.19万户。长春市民营经济创造的增加值占全市GDP比重的29%，与江浙等地相比，低了60个百分点，长春市民营经济发展存在一定的差距。长春市的个体经济、私营经济无论在数量和规模上，同发达地区相比，都相对落后，创业指数也较低。

二、长春市创业扶持政策的实施

为积极促进现阶段下岗职工及大学毕业生群体等迅速就业，缓解长春社会的就业压力，结合长春市经济社会发展现实情况，根据国务院和吉林省相关文件精神，长春市日前出台了《长春市人民政府关于采取积极措施稳定就业局势促进就业创业的实施意见》，从健全帮扶制度，全力支持自主创业、实施培训工程，全力提升就业能力等方面促进中小企业、民营企业和个体工商户发展，同时支持企业吸纳就业。

长春市出台的促进全民创业若干政策，积极支持百姓创业。对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法，需少量裁减工作人员的困难企业，对其职工中“4050”人员等再就业相对困难群体，给予一定的岗位补贴和社会保险补贴。同时，利用“控高、扩中、调低”的方式，合理调整员工的薪资标准，指导困难企业采取有效措施，例如与员工平等协商沟通，达成合理的工资分配办法。并坚持教育整改为主、行政处罚为辅的基本原则，开展劳动保障监察执法工作，为企业创造和谐宽松的经济社会发展环境。推进劳动关系协调工作，使这一工作走进社区，进一步完善企业用工的备案制度。同时，坚持以调解为主、裁决为辅的大方针，深入基层和企业开展仲裁调解工作，将矛盾在基层解决完，从而有效防止群体上访等事件的发生。此外，合理安排就业创业扶持项目的专项资金。各级财政主管部门每年根据实际情况安排一定数额的就业创业专项资金，长春市财政可以从相关的资金中每年安排千万元的就业创业专项资金。这些资金专门用于创业项目的搜集调研、评估、推广；创业孵化基地建设，创业促就业网点购置；创业指导培训与创业经营过程中的跟踪与扶持；创业先进个人与群体的表彰；创业项目介绍经费；创业促就业政策宣传，创业典型表彰；创业风险补贴，创业启动资金补助；建设创业服务“一条龙”工作平台、创业融资担保等方面的经费。

（一）积极推进创业培训政策

长春市政府在创业培训方面走在全国前列，较早引进了国际劳工组织的SIYB培训项目，这一项目是国际劳工组织为帮助微小企业发展、促进就业而专门研究开发的培训小企业家的系列课程，为社会创业人士提供创业和管理技能培训。加强对高校学生创业想法的培训，鼓励大学生在校期间形成自己创办企业的想法，同时，对下岗失业人员、复员军人及释放的劳教人员进行系统辅导，增强他们的创业本领。目前已培养出大量的小企业家，取得了较好的社会效果。

（二）健全帮扶制度，全力支持自主创业

为了进一步降低中小企业及微型企业的创业成本，扩大创业规模，目前长春市政府出台文件，明确指出下岗失业人员、退伍军人及高校应届毕业生，在创业初期可申请三年期最高5万元的小额担保贷款，同时文件指出，对从事微利的创业项目，财政给予贴息50%；对于下岗失业人员、高校毕业生在创业过程中发生的各种登记类、证照类和管理类的事业性收费给予免除。《长春市小额担保贷款管理办法》规定，对符合贷款条件的劳动密集型小企业，根据其实际招用持有《再就业优惠证》人员和城镇复员退役军人的人数，合理确定贷款额度，最高可达100万元。为了鼓励高新技术等新兴战略性产业的发展，长春市对高新技术类型的企业实行了免征所得税的优惠制度，制定出科学的免征年限。同时运用创新基金推进科技型企业的产业化进程，加快了科技成果转化，提升了企业的自主创新能力。2011年初，创新基金累计实现总产值435亿元。为帮助中小企业及微小企业融资，长春市政府加大力度推行各种创新基金和鼓励创业投资，鼓励省内企业在中小板和创业板上市融资，先后有紫鑫药业、启明信息、双龙股份等多家企业成功登陆中国资本市场。目前长春市正在积极建设创业交流、树立创业模范、传播创业意识的平台，这将为下一步自主创业者提供更广大的创业舞台。

三、长春市创业扶持政策的问题与评价

（一）政策执行机制需要进一步完善

与沿海等经济发达地区城市相比，长春市的创业投资体系过于单一，创业投资体系发展相对滞后。创业者初创企业，受主客观条件的限制，与大企业相比承担风险的能力相对较弱。创业投资着眼于企业的长期发展前景和未来经营潜力，可以降低中小企业及微小企业创业失败的几率。不仅可以帮助中小企业及微小企业创业初期解除融资难的问题，还可以帮助中小企业与微小企业完善管理体系建设。现阶段创业投资的形式主要通过组合投资，规避市场风险、项目风险。目前，长春市的创业投资发展得相对落后，既不能充分发挥其分散风险的制度功能，也不能为创业的中小企业及微小企业提供足够的融资支持。

长春市政府在科技发展与创新方面，对科技人员的引进及扶持相当重视，对下岗失业人员和大学生，在创业融资和税收减免方面都给予一定的政策倾斜，但对一般社会人群尚未体现出政策的扶持力度；同时，对高新技术产业，创业政策给予了高度重视，但是对于其他低技术性行业的创业活动尚显支持力度不足，这些问题在一定程度上影响了中小企业及微小企业创业的全面展开。目前，长春市的高科技企业创业的容量是有限的，随着“长春市国民经济与社会发展的第十二个五年规划”的实施，大部分的创业机会应当在现代服务业领域，而针对现代服务业的投资却没有显现出政策的优惠性，这一点从长春市的土地使用费用上就可以看出来，服务业用地费用远远高于工业费用。在调研的过程中可以发现，长春市存在不同程度地对大型企业优惠较多，对中小企业考虑较少；对国有企业优待较多，对民营企业考虑不够周全的情况。目前长春市各中小企业及微小企业发展过程中存在着一定的恶性竞争，市场机制尚未充分发挥作用，竞争的不公平降低了潜在的民间投资者创办中小企业的积极性。

（二）融资渠道单一，资金链连接松散

据统计，目前长春市的创业者最初的启动资金主要来源于借贷，而借贷的主渠道大多源自创业者本人的亲友，此外才是金融机构的信贷融资和政府的资金扶持。前者表现明显的弊端是资金链十分松散，在经营过程中出现意外，资金链就断开，导致企业破产；而后者贷款条件显得有些苛刻，因为初创企业时，创业者资信能力不强，没有固定资产，而银行的贷款以抵押类贷款居多，想从银行获取贷款十分艰难。主要的原因在于，长春市贷款渠道单一，融资平台少，国有大银行受近期国家政策影响较大，银根收紧，导致中小企业及个体工商户贷款融资困难，长春市初创业的企业银行的贷款比重大大低于全国平均水平。

目前，政府的创业服务功能没有完全发挥应有的功效，导致创业成本提高。在国外，审批一家公司，从注册到开业平均所需时间大体是2个工作日，而在我省，即使是一站式办公也达不到这个水平，无形中增加了创业者的支出。此外，为中小企业及微小企业创业者提供服务的相关机构种类和数量都有不足，服务人员专业化水平不高，服务效率运行低下，服务功能稍显单一，这些问题的存在很大程度上提高了中小企业及微小企业创业者在创业初期的初创成本。此外，还有一部分人在面临创业时，对于项目的选择处于盲从状态，为了获取项目选择信息，往往要花费很大的精力和资金。主要原因在于，目前长春市还没有专门传播创业信息的平台，这也间接地增加了创业者的创业费用。

（三）创业培训体系尚待完善

目前，由于长春市的各级学校缺乏就业指导、职业规划和创业指导的教育，社会总体的创业意识不强，表现在劳动力市场上，仍以“白领”文化为主。由于鼓励创业方面的宣传教育不够，社会的整体创业氛围不强。长春市的创业培训虽然开展得时间较早，但培训层次还较低，培训时间设置不科学，如对大学生的培训，基本安排在毕业之前，由专门机构进行培训，许多大学生的反应是培训来得太迟了，应当在大学一年级或二年级进行，这样他们的创业观念就能较早形成，同时，目前的培训还停留在简单的互动和模拟阶段，缺乏实际生活的体验。而发达国家的创业教育已形成体系，创业教育课程从小学到大学均有涉及，甚至设置成专业课程。比较典型的是欧盟国家，目前都已经致力于强化创业教育，完善本国的教育体系。而现阶段，中国在高校进行创业教育试点工作刚刚起步，与发达国家相比存在一定的差距。

数据显示，受过高等教育的群体较未参加过教育培训的人群进行创业的比例高出78.4%，所以，目前我国创业教育的发展与高校大学生强烈的创业意识及其对创业技能培养的需求空前地不协调。在对吉林大学工商管理硕士的创业培训调研中发现，有90%的培训者表示，希望自己能独立创业，并希望培训师们能提供更多的创业信息及后续支持服务。后续支持服务实际上是一个可执行的操作阶段，吉林省目前还没有建立起来，这对我们的创业体系建设是一大缺憾。从调查问卷结果显示看，目前有37.1%的应届毕业生缺乏行之有效的创业意识，即使有创业意愿的应届生，他们的创业项目选择大多数也都集中在餐饮、超市等服务行业。在目前市场竞争激烈的环境下，这些应届毕业生所选择的创业项目尚不具备明显的创业优势。同时，绝大多数应届毕业生缺乏自主创业过程中相关的管理经验、资金及目标市场分析，所以创业风险系数还很高。由于长春市创业培训手段没有大的突破，培训面较窄，极大地抑制了投资者的创业热情。由于针对创业技能的培训不足，导致难以出现大量的创业家，同时也使得创业企业难以获得合适的人才，众多企业高薪聘请中意的人才，也证明了这一点。

四、完善长春市创业扶持政策

（一）增强信贷支持力度，完善创业融资政策

目前，长春市的自主创业，普遍面临的一个难题是贷款难。因此，当前亟需建立和改善相关的信贷支持政策，为群众创业提供金融支持的平台，同时，鼓励金融机构创新金融产品，改善金融服务。由于现阶段金融市场上融资渠道狭窄，金融体系单一，受国家宏观政策影响大，国有银行对创业者“惜贷、恐贷、拒贷”现象时有发生，对微小企业的资金支持力度不够，导致长春市创业成本提升，创业融资水平不高。为了满足不同用途、不同层次的自主创业者对金融市场的多样化需求，根据自主创业者的风险承受能力、企业发展未来前景、企业财务状况、项目经营等情况，长春市应完善当前的自主创业风险评估机制，健全市场信用评级机制，使新的信用评价体系能够及时有效地反映贷款者的资信情况，降低小额创业贷款申请的门槛。充分发挥政府的扶持作用，构建“约束与激励”相统一的信贷管理体系，积极满足创业者贷款合理需求，同时在贷款手续、利率、期限以及还款方式等方面给予适当优惠政策。具体可以采取如下措施。一是采取有效措施，扩大直接融资渠道。目前全市有20家上市公司，其中创业板1家，中小板5家，数量明显不足，对有条件的小微企业，政府应当有专门的机构帮助这些企业尽快到资本市场进行直接融资。二是要加快建立健全信用担保体系。为有效促进居民储蓄转变成中小企业及微小企业的贷款担保基金，形成民间资本、社会法人和政府资本共同参与担保公司融资格局。目前长春市可以根据实际情况，支持民间资本出资，以股份制的形式组建担保公司。三是积极扶持地方性民间投资公司的创办。可在长春市设立试点，大力拓展融资业务，利用长吉图开发开放先导区建设的国家战略契机，为地方性民间投资公司的创办提供一个良好的发展平台。

（二）切实探索建立和完善创业政策体系

首先，继续转变政府职能，提供便捷服务环境。目前，长春市服务环境建设方面已经取得了许多成就，如已经实施的“一站式”办公和“政务代理”，为中小企业和微小企业的创办提供了完善的服务环境。但我们还存在办事效率不高、透明度不强的问题，在这方面还应加大工作力度，完善政务监督机制，方便中小企业和微小企业自主创业，完善和健全适合自主创业者发展的产业政策和创业服务体系。此外，长春市还应继续加大力度对自主创业者提供创业培训辅导，通过培训使自主创业者的整体素质进一步提高。同时，利用全社会创业服务的资源，组建一支创业培训专业师资团队，为自主创业者开展培训辅导服务。通过提供创业咨询、创业者培训、创业商业计划指导、改善企业发展计划等服务，帮助自主创业者成功创业。并为中小企业及微小企业提供中长期跟踪反馈服务，根据创业中后期出现的经营问题，提供咨询以及人才、技术供应等方面的服务，使中小企业及微小企业能够顺利地度过创业难关。

其次，要在政策上多下功夫，提供良好的政策环境。首先，要制定出更加优惠的财政税收政策，给投资者更大的信心。其次，要逐步取消收费项目，继续对不适宜鼓励创业的收纳予以清理取缔。

再次，要建立起一个有利于微小企业发展的市场环境。一是要为微小企业的发展进行立法保护，创造出一个良好的法制环境。二是在长春市范围实行反垄断教育，给微小企业提供一个公平的竞争环境，对水、电、煤气等行业降低准入门槛，让民间资本大举进入。

（三）建立健全自主创业教育体系

创业人才是有效开展自主创业的基础，也是社会中宝贵的资源，长春市具有相当数量的高等院校和科研机构，在长春市各高等院校进行创业教育培训，极易培养出创业人才。这就要求教育机构完善教学内容、健全创业教育体系，围绕高等院校毕业生的创业兴奋点、创业心理承受力、创业资本、管理能力等方面，开展创业素质培训。

（四）社会各界要营造创业的良好氛围

目前，长春市“人人想创业、人人要创业”的社会氛围还没有真正形成。长期以来，由于长春市地处东北亚经济区的核心位置，城市经济发展迅速，以及市民受传统生存观念和生活方式的影响，地域文化呈现出一系列的负面特征，如社会运行节奏缓慢、流动性差、居民生存压力小、重农轻商等问题。此外，由于东北老工业基地存在体制和机制的问题，受计划经济的影响严重，长春市的“官本位”思想比较严重。因此，应进一步加大改革的力度，更新观念，转变思维方式；加大宣传力度，打破观念上的束缚，解放思想，破除对个体工商户的偏见，促进自创业文化氛围的形成。

此外，目前长春市尚未为创业者建设起一个信息平台，使供给方、项目的提供者与需求方、有投资意愿的人之间搭建起一个能提供系统服务的电子运作平台，如果这个平台能发挥出应有的作用，这个新型的传播平台就必须建成长春市的品牌传播媒体，让创业者们或想创业的人们，信赖它、依赖它、经常拜访它，从而使它为初创企业的投资者发挥不可替代的作用。通过举办各种形式的创业论坛，在全社会努力塑造鼓励、扶持创业的氛围，进一步培育广大群众的创业意识。

［责任编辑：李冬梅］

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1008-8466（2012）05-0072-04

2012-04-30

马欣员（1984—），女，吉林敦化人，中共长春市委党校经济学教研部教师，吉林大学东北亚研究院博士研究生，主要从事世界经济研究；

胡宁（1983—），女，吉林松原人，中共长春市委党校经济学教研部教师，吉林大学东北亚研究院博士研究生，主要从事环境经济学研究；

吴笛（1967—），男，吉林白山人，中共长春市委党校经济学教研部教授，主要从事经济学、长春市情研究。