社会主体民主参与公共服务供给：参与类型、制约因素与实现路径

陈娟

（中共浙江省委党校 公共管理教研部， 浙江 杭州 311121）

社会主体民主参与公共服务供给：参与类型、制约因素与实现路径

陈娟

（中共浙江省委党校 公共管理教研部， 浙江 杭州 311121）

在社会结构转型、利益格局日益多元的背景下，社会主体民主参与公共服务供给成为必然趋势，其参与形式主要表现为公民个人积极参与公共政策制定和政府绩效评估、企业参与公共服务市场化和民间社会组织提供公益性社会服务等方面。而政府“单边主义”行动过多、民众对政府过度依赖、某些领域企业公共责任缺失、民间社会力量相对薄弱是现阶段制约民主参与的主要因素，加快政府职能转换、积极推动社会全面参与、完善民主参与的制度设计与运行机制是实现社会主体民主参与的路径选择。

社会主体；公共服务供给；民主参与

一、社会主体民主参与：公共服务供给新格局

在现代社会，市场经济、主权国家（政府）、公民社会形成了社会管理和公共服务的基本结构。[1]在经济社会经过持续三十多年的快速发展之后，中国整个社会结构、利益格局和社会成员思想观念等都发生了深刻变化，社会多元性、自主性空间逐渐扩展，公民参与意识和公共责任意识已经形成并将深入到公共服务和社会管理中去；公众对那些（尤其是关系到切身利益的）公共事务的参与热情和要求都明显增强。随着民间社会组织、企业和公民个人等社会主体承担公共责任能力的增强，他们的参与能力和作用发挥都有了显著提高，这不仅对传统公共服务供给模式造成严峻挑战，也为多元社会主体有效参与公共服务供给提供了有力支撑。

在社会结构转型、利益主体日益多元的背景下，如何转变政府职能，充分调动市场、民间社会力量等社会主体参与到公共服务的供给和社会管理中来，实现供给主体多元化，以提高公共服务的质量和效率，满足社会成员的多样化需要，实现不同阶层、群体间的利益均衡，成为服务型政府不得不面对的重要问题。从20世纪90年代起，中国政府就已经积极探索转变路径，2003年温家宝总理提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”可以说是对转型阶段转变政府职能的高度凝练；党的十七大更进一步指出，要在当前体制框架内探索市场和民间社会主体通过何种途径有效参与，实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。因此，可以认为，在现阶段如何有效实现社会主体民主参与公共服务供给，合理整合和调度社会资源，成为服务型政府建设的重要内容。

在多元化背景下，公共服务供给体系已不是也不可能是政府单一主体对社会的活动，而是一种主体多元化的多中心供给模式。民主参与就是公民个人或社会团体通过一定的合法方式和程序参与公共事务管理

和服务的活动[2]。这是在肯定政府作为公共服务供给主体的同时，又对政府之外的其他社会主体积极参与公共事务的肯定和包容，其最大限度地扩大了不同群体在同一政治过程和同一公共领域中的参与。从参与形式上看，民主参与更多地表现为“公民通过充分的公共讨论，通过各种各样的公共平台，在保证公共利益不受侵害的条件下，寻求可达成一致的可行性方案的一种民主政治形态”，[3]它强调对公共利益的责任，以及“以一种共同的合作性活动”达成对民意的质的提升。民主参与所要达到的核心目的是“根据确保所有利益相关者以平等的参加谈判的机会的程序进行的，只要这种谈判允许有平等的机会彼此施加影响，并同时为所有的利益创造大致平等的实施机会”。[4]（P204）作为一种新的公共服务供给格局，科恩指出，社会主体民主参与“可以产生科学的政策民主，保证社会成员几个阶层获得公正的特征，消除以暴政为手段解决社会内部争端的必要性；培养公民对国家深厚而持久的忠诚；促进公民的言论自由和才智的发展”等；[5]（P212-244）同时，他也指出影响民主参与的两个重要因素，即参与的广度和深度，前者主要包含了决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率，后者则决定于参与的是否充分即是否能够达到有效参与，以确保公共服务供给的有效和有益。

二、社会主体民主参与公共服务供给的主体认定与参与类型

社会主体主要是指除政府之外的其他主体，主要包括居民个人、企业、民间社会组织等组织形态，20世纪80年代以来，“政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织、个人等共同参与政策的制定和政策的执行”[6]（P82）已经成为西方发达国家的普遍选择。在中国，随着经济体制的不断完善、民间社会力量的不断成长以及民众参与能力的不断提高，公民参与也已由选举、投票等政治参与扩大到所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的民主行政参与。[7]以社会主体积极参与为特征的公共服务主体多元化和供给模式多样化开始在较为发达的地区和城市出现，并初步形成社会主体全面参与的态势。

（一）公民个人：积极参与公共政策制定和政府绩效评估

公民参与是社会主体民主参与的核心理念之一。随着经济、社会的发展和权利、民主观念的深入，广大公民也不再是传统意义上的被动的“被管理者”和单纯的消费者，而是在追求自身权利的过程中通过自治、参与、对话等渠道积极参与到公共事务中去，政策支持也使公民参与的渴望越来越强烈。温家宝总理在2005年《政府工作报告》中提出，要“健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理”。今后，通过对社会公共事务的参与而影响政府的决策，已经成为公民社会参与的目的，通过多种途径全面参与也将会是社会民众普遍的行为选择。作为相关利益主体，公民个人主要通过参与立法、听证、公共政策制定、政策质询等途径，参与到公共服务和公共事务管理中。新世纪以来，“万民评议”成为很多城市公民个人参与城市公共政策制定和绩效评估的有效途径和普遍做法。以杭州市为例，该市从1999年就积极探索公民参与的形式，在2007年开创了以政府积极主导为特征，公民个人广泛参与为主要内容的“开放式决策”模式。市民在通过社会公示、召开座谈会、听证会等方式积极参与市政府的重要规划、方案、政策的事前征询的同时，还可以通过市政府门户网站视频连线的方式发表意见；甚至通过网络报名最后被甄选出来的市民代表不仅全程旁听市政府常务会议的决策过程，而且可以毫无保留地发表自己的意见建议，并有可能被纳入决策之中。[8]2009年该市政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告的提前社会公示中，市民通过网络发表意见606件，有1147人次参与了网上调查投票，被《政府工作报告》直接采纳的内容涉及到意见建议177条，在报告中作了47处重要补充与修改。

（二）企业参与：公共服务市场化

企业参与公共服务供给的重要表现形式是公共服务市场化，这已成为20世纪80年代以来西方国家政府职能创新的重要内容。在公共服务“提供”和“生产”分离的过程中，企业作为生产者参与到公共服务供给体系中来，政府的行为也由直接提供公共产品和服务转变为合同外包、资产出售、公私合营、特许经营、政府采购、凭单制、补贴等多种形式。在中国，国有企业长期以来一直作为公共服务的主要供给方与政府一起承担为社会提供公共服务的职能。改革开放后非国有企业发展很快，他们在解决就业、扩大税收来源等方面的贡献本身就是在为公共服务体系建设添砖加瓦。在公共服务市场化过程中，他们也按政府规定的质量标准生产公共物品，根据公共项目的预期收益及政府的扶持力度进行融资和运营，政府依托私营部门的资本、专业效能及运作能力优化服务质量，提高公共物品的供给效率。很多效益较好的企业还在开展文体艺术活动、慈善活动、支持教育事业等方面，直接向社会提供公共产品或准公共产品，有的还将这些活动推向港澳台地区和国外。

值得注意的是，近些年，在东部发达地区，非公企业开始成为公共服务供给的有力力量，在多个领域生产公共服务。2003年以来，浙江民间投资公用事业的热情高涨，非公经济参与公共服务供给的进程加快，非国有经济投资涵盖了从国民经济到社会基础设施等19大行业，投资总量占浙江总投资的60%以上。[9]（P11）非公企业尤其是大型民营企业，无论在公共基础设施建设和公益事业捐赠等方面，都体现出良好的社会责任感和供给能力。他们还和国有企业、民间社会组织一起，在政府的主导下组建新的组织形态，积极参与公共服务供给。

（三）民间社会组织：多领域提供公益性社会服务

作为现代社会的一种组织形态，民间社会组织产生于社会多元化的需要，这是囊括了除政府、市场组织之外的各类社会组织，包括各类行业协会、民间社团、慈善组织、志愿者队伍以及民办非企业单位等，其公益性、民间性、志愿性等特性使得它们介于政府与社会之间发挥桥梁作用的同时，还因专业特长和较高的自我管理水平而基本具备了在战略层面上与政府进行合作的能力。目前，民间组织广泛分布在科技、教育、公共医疗、卫生、环境、扶贫、文化、法律等多个领域，相对于政府服务供给的单一性和企业的有偿竞争性服务，民间社会组织更多地是在其行业领域内通过提供专业化的公益性服务，扩大公共服务覆盖面，同时对不同质量的服务进行调节和补偿（尤其是对弱势群体的关注和支援），使民众更多地感到满意和公平。

2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要把“支持社会组织参与社会管理和公共服务”作为建设服务型政府的重要举措之后，民间组织获得了广阔的政治发展空间，数量迅速增加。到2009年底，仅民政局登记注册的社会组织总量已经超过43.1万个。有专家认为，加上免于登记的民间社团及其地方的分支、单位内部不需要登记的组织、到工商部门登记的组织以及无法取得登记而以非法人组织形式存在的民间组织，我国民间组织的数量大约在200万至300万家。[10]在杭州，除数量众多、积极活跃的各类行业协会和商会组织外，民间社会组织数量也很庞大，仅以社区组织为例，2010年底杭州市社区社会组织已达7343个，其中影响力较大的“和事佬”协会就有3000多个，[11]他们和社区志愿者等服务组织一道，每年化解民间纠纷近万起，解决了许多政府想做却又做不了的事情，为转型时期整个社会的和谐、稳定做出了积极的贡献。

三、现阶段制约社会主体民主参与的制约因素

社会主体民主参与公共服务供给需要有一个前提和两大支柱。一个基本前提即政府的主动引导，包括体制支撑、政策支持和容纳机制。两大支柱即市场力量的发展和民间社会力量的壮大。从当前中国的经济、社会发展特点和发展阶段来看，社会主体民主参与机制的构建至少还有如下几个瓶颈因素不能忽视。

（一）长期以来因政府一贯主导和支配所造成的政府“单边主义”思维和“单边行动”过多

在中国的经济、社会发展过程中，社会的规模、发展形态以及体制结构决定了政府主导将扮演十分重要的角色。政府“单边主义”正是在公共服务供给主体认定问题上，由于政府的一贯主导和支配地位，导致在政府与社会主体的多元参与中，政府表现出忽视或者不尊重社会力量的作用而单独作为或单边行动的现象，比较突出的表现在政府对社会的“单边行动”，在对政府职能转变的定位还不是很到位、社会对其还知之甚少的情况下，政府仍有着单方面包办、替代社会建设的惯性思维和行为，政府统一设定服务标准和提供服务的现象还比较普遍。[12]改革开放后，虽然社会主义市场经济体制逐步完善，但从长期历史惯性中延续下来的政府权威和无限责任并没有完全改变：公众已经习惯了听命于政府，遇到问题首先找政府；各种社会组织和市场主体也习惯于服从政府或受政府的影响，尽量与政府保持一致；在众多期望和压力下，政府只能“负重”上阵，揽下众多超出自己能力的事务。随着经济和社会的发展，在市场主体和民间社会力量已经开始形成、尤其是社会主体有能力参与公共服务供给的发展态势下，政府“单边主义”必将其自身置于矛盾的焦点，“受累不讨好”的尴尬局面将不可避免。面对转型阶段社会矛盾日益凸显和服务需求增加的压力，政府也日益陷入不堪重负的境地。

（二）“强政府—弱社会”模式下民众对政府长期过度依赖，造成公众参与效能和实际影响力低下

在中国，政府长期以来都是社会管理和公共服务的唯一主体，“强政府—弱社会”模式是其突出特点。新中国成立后，国家更是通过计划经济、单位控制等方式，对社会成员提供统一的、同质化的管理和服务，服务的数量、种类和方式都由政府决定，公众则处于被动接受状态。民众往往会在潜意识中对政府形成依赖。长此以往，就会出现公众“舒适地躺在摇椅里，观看政府改造自身，等着政府服务”的等、靠、要心态，[13]缺乏主动参与。鉴于政府的权威和强大影响力，民众不论是涉及到公共利益问题还是在私人利益问题上，仍过多地寄希望于政府加大对社会的关注和投资力度，期望政府通过多办一系列的“民心工程”来改变公共服务“供给不力”等亟须改变的严峻现实，而不是寄希望于改变现行的“供给模式”。[14]民众对政府的过度依赖和被动依附在堵塞了公民参与渠道的同时，还在一定程度上导致了公民民主参与效能的低下。虽然当前中国民众的参与意识和参与能力有了较大幅度的提高，参与的积极性也随之增强，但从民众与政府的被动依附关系来看，民众参与更多地体现了参与规则和参与进程严重依赖于政府的“行政吸纳型”参与。[15]当前许多城市公民参与的“万民评议”活动都带有明显的政府主导色彩，也即是政府主导下的邀请性参与——参与主体、时机、形式、范围、步骤乃至机制等核心问题都是由政府所决定，相应地，邀请公众参与绩效评价首先是作为控制官僚的手段而决非目的本身，[16]公众参与效果大打折扣。

（三）在某些公共领域市场机制“失灵”导致企业公共责任的缺失

作为市场主体，企业追求的是以“效率”为核心的利益最大化，但对公共服务市场化而言，公共服务可以市场化，公共责任却不能市场化。虽然企业在公共服务供给过程中也秉承着对政府负直接的管理责任和对公众负间接的公共责任，但企业如何在社会责任、公共利益和企业利润之间寻找平衡则是问题的关键。在公共服务供给中，将利润最大化作为最终目标则必将导致企业公共责任的扭曲和异化，损害社会公共利益。公共服务市场化必然要求企业在生产公共服务的过程中将社会公共利益放在首位，其次才是利润的最大化。但由于政府监管不力和企业尤其是非公企业自我约束机制不强，确实出现了一些企业在公共服务供给中追求利润最大化的现象，如一些企业将投资重点放在那些有利可图或者比较容易获利的领域，对那些利润不高、周期较长的公共项目，则兴趣不大；或者由于某些企业的“利益偏好”使得公共产品具有了某种程度的可选择性。因此，“当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现”。[17]而一些私人部门通过非正常手段和“暗箱操作”获得项目经营权带来的官商勾结等腐败问题，这无疑是背离了公共服务市场化和供给主体多元化的初衷的。

（四）民间社会组织力量相对薄弱，造成多元主体参与“短板”问题明显

现实生活中，民间社会组织和公众有着天然的“血缘”和“亲缘”关系，能够及时地了解民众的需求，提供更切合于民众需要的服务。与私营部门追逐利润相比，社会组织的公益性和志愿性使其在提供公共服务时更多地是追求公平和服务均等。因此，社会组织因承担大量的社会职能而成为政府合作伙伴的理想选择。但在中国现阶段，民间社会组织尤其是非官方组织的发展困难重重，除了受业务主管单位和登记管理机关的双重领导外，民间社会组织还受资金困扰，不但政府的财政支持微乎其微，社会捐助也大多赠予官方半官方第三部门，很少兼顾民间的草根组织。相对于政府和市场主体而言，民间社会组织的力量明显处于弱势，在组织形态和活动领域方面不仅要依附于政府机构，在资金链条上也与企业没有可比性，这就使得民间社会组织作用的发挥受到严重制约，成为参与主体中的一大“短板”，不论是在政治参与还是行政参与方面，都不足以成为广大民众有效的组织依托，难以在民主参与中发挥其应有的组织上的强大影响力和作用。

四、实现社会主体民主参与机制的路径选择

（一）加快政府职能转变，合理界定政府与市场、社会发挥职责的边界

公共服务供给模式的建设过程，就是构建政府与社会多元主体参与的过程，其实质就是拓展公共服务主体和优化公共服务质量。长期以来，政府在与市场、社会关系中的主导地位，使其无论是在经济建设、社会管理还是在公共服务中，所发挥的作用和承担的职责都远远超出了政府自身的职责范围，由政府“单边行动”造成的服务模式单一、效率低下等问题为人诟病。因此，应结合当前阶段的社会转型和政府职能转变，将一部分社会职能转移到市场和社会，合理划分政府与市场、社会的职责。具体来说，应根据当前政府职能转变和社会需求格局变化，合理划分政府和市场主体、社会组织在公共服务供给的职责分工。政府以国家整体的公共利益和责任为取向，对公共服务做出全面规划，承担政策制定与执行、管理与规范、社会秩序维护、社会资源整合和组织协调服务等政府职责。私人部门通过竞争供给那些个性化和差异性的产品和服务，满足不同阶层和群体的社会需求。民间社会力量则应在发展壮大的过程中，以社会公益为取向，结合自身的专业特点和技能特长，灵活、自愿地提供行业领域的公共物品，扩大公共服务的覆盖范围[18]。在加快政府职能转变的过程中，还要注意将一部分政府职能社会化，把本来就属于市场和社会的那部分职责归还给市场和社会，以便聚集更多的精力和资源投入到社会管理和服务中去，防止政府职能的“过分扩张”，以维持各因素作用的平衡和公共服务供给体制的正常运作。

（二）积极引导企业和培育民间社会力量，推动社会全面参与

“将公共范畴仅仅理解为公共行动者的行动，会使社会变得贫乏，使之丧失为达到目标而可以采取的许多有效的手段”。[19]（P153）公共服务需要政府用合作而不是支配或领导的理念来透视社会管理与公共服务。在多元供给体制中，首先，政府应该在主动作为的同时，注意到企业、公民个人、社会团体等组织在公共服务供给中所能发挥的作用；在规范政府行为的同时，允许和鼓励企业和非正式组织参与公共产品与公共服务的提供，大力发展商会、协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织在公共服务供给中发挥积极的作用。其次，要通过“开放式”决策等途径，完善信息公开渠道，鼓励和推动社会全面参与，尤其是在进行公共政策决策时，要通过推行决策公示和听证制度，广泛争取、听取和吸纳社会各界意见，推动社会民众积极参与决策，保持政策的公正性和连续性，促进决策的科学化与民主化。与此同时，也要注意畅通对企业和民间社会力量的监督渠道，引导他们发挥积极作用。

针对民间社会力量薄弱造成的“短板”问题，笔者认为，当前阶段应积极培育民间社会组织和第三部门的成长，壮大民间社会力量。对第三部门的社会属性，有学者做了以下总结：“第三部门不是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；它们不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；它们的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。[20]纵观中国政府对民间组织态度的演变轨迹，不难发现，政府的态度和相关政策往往决定着它们的发展和兴衰。因此，当务之急应当放宽对民间社会组织的政策和法律、法规约束，为民间社会的发展营造相对宽松的发展环境，允许和鼓励在公共领域产生更多的社会组织，以承载部分政府职能，推动政府职能社会化。此外，应在加大对民间社会组织财政支持的同时，通过政策和税收等杠杆，鼓励富人、企业和其他高收入者为民间社会组织捐款，拓宽他们的筹资渠道。

（三）完善民主参与的制度设计与运行机制，为民主参与提供制度保障

构建主体多元化的民主参与机制需要有完备的制度设计，这不仅是因为制度带有全局性、根本性、长期性和稳定性的特征，同时也是对政府和其他主体关于职责分工、动力机制和利益分配的制度性规定和结构性安排，是实现有效民主参与的基础。具体来说，首先，在进行公共决策等服务供给的过程中要完善决策的民主化、科学化和法制化建设，进一步健全和完善公众参与的选举制度、听证制度、公民批评建议制度、利益表达和协调制度等，并用法律的形式固定下来，形成科学的民主参与制度体系。其次，要畅通参与渠道，尊重和保护社会主体的表达权、参与权和监督权，在扩大社会主体公共参与面的同时，充分尊重公民权利，让公众充分了解公共政策和重大问题的制定和执行过程，缩短公众对政策的认知和接受过程，降低参与门槛，真正建立起政府——社会——市场主体三者间良性的利益表达机制和公共需求回应互动机制，积极为社会主体参与创造条件。最后，要通过民主参与的方式完善对政府的监督机制，在加大权力机关主要是人民代表大会对行政机关监督政府依法行政、确保公共服务有效供给的同时，积极鼓励公民、社会组织和其他团体通过相应的监督机制和渠道积极参与政府决策、管理和监督的各个环节，以保证在公共服务项目的招标、服务的价格、标准和流程等信息的准确性，确保公共服务供给质量，真正实现有效的民主参与。

[1]杨雪冬.走向社会权利导向的社会管理体制[J].华中师范大学学报，2010，（1）.

[2]邵德兴.城市居民民主参与的一般规律、基本原则和参与重点分析[J].中共杭州市委党校学报，2009，（6）.

[3]AmyGutmannandDennisThompson.Deliberative Democracy Beyond Process[J].Journal of Political Philosophy，Jun2002.

[4]（德）哈贝马斯.在事实与规范之间[M].上海：三联书店，2004.

[5]（美）科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.

[6]（美）彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[7]李之洋等.我国公共管理建构的政治本质：论服务型政府建设中的公民参与[J].湖北社会科学，2008,（1）.

[8]顾金喜.地方政府决策创新的实践和启示——杭州市开放式决策的调研分析[J].理论探索，2011,（1）.

[9]浙江省非国有经济年鉴（2010）[M].北京：中华书局出版社，2010.

[10]刘宏.民间组织健康发展须立法规范[N].中国政府法制信息，2009-07-20.

[11]汪成明等.浙江省社会组织达2.9万个民间力量促社会和谐[N].浙江日报，2011-02-13.

[12]朱光磊等.服务型政府建设的六大关键问题[J].南开大学学报，2008，（1）.

[13]Hendriks.Intergrated Deliberation:Reconciling Civil Society’s Dual Role in Deliberative Democracy[J]. Political Studies，Oct 2006.

[14]李砚忠.关于我国公共服务市场化若干问题的分析[J].社会科学，2007，（8）.

[15]周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[J].学术论坛，2008，（1）.

[16]黄俊尧.地方政府绩效评价进程中的公众参与——基于杭州综合考评个案的二维审视[J].行政论坛，2011，（6）.

[17]王乐夫等.我国政府公共服务民营化存在问题分析[J].学术研究，2004，（3）.

[18]陈娟.双向互动：公共服务供给主体的角色定位与路径选择[J].中共福建省委党校学报，2012，（2）.

[19]（法）卡蓝默.破碎的民主[M].上海：三联书店，2005.

[20]孙凯民等.当前我国社会治理结构中的NGO缺失及其培育[J].内蒙古大学学报，2007，（1）.

D035

A

1008-8466（2012）06-0023-06

2012-05-18

浙江省科学发展观与浙江发展研究中心2011年度立项课题《转型期社会管理模式创新研究》（11JDZL03）的阶段性成果

陈娟（1981— ），女，河南南阳人，浙江省委党校公共管理教研部、浙江省“科学发展观和浙江发展研究中心”讲师、政治学博士，主要研究方向为城市治理、地方政府管理创新。

解梅娟］