论发挥参政党民主监督功能的价值与路径

袁为海，吴 辉

（中共中央党校 党建教研部， 北京 100091）

论发挥参政党民主监督功能的价值与路径

袁为海，吴 辉

（中共中央党校 党建教研部， 北京 100091）

民主监督是我国参政党的一项重要功能。发挥参政党的民主监督功能，是中国政党制度的一大特点和优势。充分发挥参政党的民主监督功能，提高参政党民主监督的效果，客观上有利于增强中国政党制度的合法性和正当性。

政党制度；参政党；民主监督

一、发挥参政党民主监督功能的价值

民主监督是我国参政党的一项重要功能。充分发挥参政党的民主监督功能，对于中国共产党始终为人民执好政、掌好权，对于参政党自身发展，以及对于增进中国政党制度的合法性，具有重要意义。

首先，发挥参政党的民主监督功能，有利于执政党加强和改进工作。不受监督的权力是危险的权力，不受制约的权力必然导致腐败。权力必须受到监督和制约，这已是现代社会共识。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方才休止。”[1](P154)基于历史原因和具体国情，我国形成了由中国共产党一党执政、多党参政的政党制度。在这种政党制度下，要防止和制约执政党及其干部滥用权力、蜕化变质，必须充分发挥参政党的民主监督功能。

参政党的民主监督能够帮助执政党加强和改进工作。邓小平曾指出，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。……宪法上规定了党的领导，党要领导得好，……就要受监督”，[2](P225)包括党内监督、群众监督以及民主党派和无党派民主人士的监督。“党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[2](P270)国务院新闻办2007年发布的《中国的政党制度》白皮书也指出：“中国共产党与各民主党派互相监督，有利于强化体制内的监督功能，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。”各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会上多方面的意见和建议，能够提供一种除中国共产党自身监督之外更多的外部监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，有利于督促其更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党的工作。

其次，发挥参政党的民主监督功能，有利于参政党实现自身价值，是参政党获得发展的重要途径。从历史上看，中国共产党在建国之初保留民主党派的一个重要目的就是发挥其民主监督功能。毛泽东曾指出：“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会，……就是那些骂我们的，……我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。”[3](P34-35)在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，毛泽东又提出：“一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益。”[3](P235)可见，发挥参政党的民主监督功能，是历史赋予中国参政党的重大责任。从现实看，中国共产党作为领导党和执政党，要实现科学执政、民主执政、依法执政，实现决策的科学化、民主化，抵御各种消极腐败因素侵蚀的危险，迫切需要来自各方面的监督。在这方面，参政党拥有独特优势。它们既可以根据自身人才、知识汇聚的特点，集思广益，提出切中时弊的意见建议，推动执政党决策的科学化和民主化，又可以通过对执政党权力运行及官员履职情况的监督，促使执政党保持先进性和纯洁性。从这一意义上讲，民主监督是参政党的现实政治价值所在。从参政党自身发展来看，充分发挥民主监督功能是参政党扩大影响力，实现自身发展的重要途径。目前，与执政党党员队伍的迅速上升相比，我国各民主党派的发展相对缓慢。这既与民主党派招收党员的特点有关，也与一段时期以来民主党派的代表性趋于模糊有关。参政党要走出发展困境，有必要通过发挥民主监督功能，强化自身的影响力，并以此吸纳党员，实现自身发展壮大。

再次，发挥参政党民主监督功能，是缓解我国政党制度压力，增强政党制度合法性的题中之义。当代世界各国的政党制度大致可以分为垄断型、竞争型和合作型三种。我国实行的政党制度，既非苏联式的一党制，也区别于西方国家的两党制和多党制，而具有鲜明的中国特色。长期以来，国外对我国政党制度的合法性抱有很多疑虑。譬如，一些西方国家指责中国搞“一党专制”，执政党的权力不受约束，因而是与民主相悖的。在国内，处于体制转轨、社会转型时期，执政党的建设还面临不少问题，有的还很严重，一定程度上引起人们对中国政党制度合法性的担忧。而充分发挥参政党的民主监督功能，提高参政党民主监督的效果，客观上有利于增强中国政党制度的合法性和正当性。

二、发挥参政党民主监督功能的路径思考

发挥我国参政党的民主监督功能，提高参政党民主监督的效力，需要考虑从以下方面着手。

（一）提高对参政党履行民主监督功能的认识

当前，不论在执政党还是参政党内，对于参政党履行民主监督功能都存在一些认识上的误区。在执政党方面，部分领导干部对我国多党合作制度形成的背景了解不多，对多党合作制度重要性的认识不足。他们往往习惯于把民主党派视为中国共产党的异己力量或政治摆设，认为开展多党合作是执政党自寻烦恼。在这种潜意识支配下，他们把参政党的民主监督看得较轻。在参政党方面，对于履行好民主监督职能也存在信心不足。例如，有的民主党派成员存在“三怕”心理，即怕越位、怕添乱、怕冒风险——担心民主监督会影响到参政党与中国共产党之间的友党关系。这在一定程度上影响和制约了参政党民主监督的积极性和主动性。因此，发挥参政党的民主监督功能，需要加大对我国政党制度的宣传力度，提高各政党对参政党履行民主监督职能重要性的认识。执政党要把多党合作制度知识的培训纳入干部教育的范畴，把干部自觉接受民主监督的情况作为考核干部的硬性指标。参政党要强化责任意识，勇于对执政党进行监督，以积极作为体现自身价值。

（二）提高参政党民主监督的法制化水平

法制化是参政党发挥监督功能的重要前提。当前，我国参政党民主监督的法制化水平还不高，主要表现在三个方面。一是民主监督缺乏法律约束力。参政党的民主监督，与国家权力机关的监督和行政、司法机关的监督相区别，不具有法律强制性。政协机关作为参政党参政议政、民主监督的重要组织形式，发挥监督职能，但是政协的监督也不具法律效力。政协的监督作用，主要表现为协商、讨论，对政府工作提出批评和建议，但这些批评建议对政府没有约束力。二是民主监督缺少具体法律依据。我国虽然在1993年宪法修正案中，将政党制度写入了宪法，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度受法律保护，但至今还没有出台有关参政党履行民主监督功能的具体法律。三是民主监督缺少可操作的实施细则。尽管我国先后出台了一系列规范参政党民主监督的文件，如《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等，但这些文件主要是执政党的党内文件和人民政协的内部文件。这些文件对参政党民主监督的原则、内容和方式作了规定，但缺少具体实施细则，如对监督的程序、监督的职责等缺少可操作的规范。这种状况使参政党的民主监督往往流于形式。

要改变上述状况，迫切需要出台一部专门的《民主监督法》，以此来增强参政党民主监督的法制化水平。《民主监督法》应当确定民主监督在我国监督体系中的法律地位，以及民主监督的原则、内容、程序、方式等，维护监督主体的法律权益，保证被监督对象在宪法和法律范围内活动。这种法制化建设将使参政党的民主监督有法可依，并且形成规范。但它本身不会改变参政党的性质，也不会造成国家权力的多元化。

（三）不断增强参政党民主监督的实效

我国的八大民主党派，具有人才荟萃、联系面广、相对超脱等特点和优势。执政党接受民主党派的监督，要重视发挥参政党的人才优势，拓宽政治参与的渠道，为参政党实现监督创造条件。要发挥参政党联系面广的优势，重视采纳参政党提出的意见、建议，畅通信息交流渠道，对不予采纳的意见要及时进行说明和反馈。要重视发挥参政党民主监督的地位和经验优势，认真总结参政党的监督实践，并使之上升为理论，以进一步指导未来的监督工作。

（四）加强参政党建设，提升参政党民主监督的能力

参政党发挥民主监督作用的质量如何，不仅与作为被监督者的中国共产党有关，也与作为监督者的参政党民主监督的能力有关。早在1957年2月毛泽东就曾指出：“共产党同各民主党派长期共存，这是我们的愿望，也是我们的方针。至于各民主党派是否能够长期存在下去，不是单由共产党一方面的愿望作决定，还要看各民主党派自己的表现，要看它们是否取得人民的信任。”[3](P235)这就提出了参政党自身建设的问题。参政党要发挥好民主监督功能，有必要加强组织和人员两方面的建设。就组织建设而言，当前我国参政党履行民主监督功能，缺乏相应的组织机构，客观上制约了监督的效果。加强参政党的组织建设，应做好以下方面工作：建立专门的民主监督机构，负责汇总有关信息、开展民主监督；健全工作制度，确保监督机构正常运转；提高机构工作人员素质，以优良作风树立参政党的良好形象。就人员建设而言，首先，参政党要努力把那些监督意识强、敢于监督、善于监督的人吸收到党内来。其次，要综合考虑年龄、职业、知识、工作背景等因素，优化人员构成，发挥各类人才的优势，提高监督实效。再次，参政党应鼓励本党党员进入国家政权机关，参与实际政治过程，为更好发挥民主监督功能打下实践基础。

（五）保障参政党知情权，提高民主监督效力

充分知情是民主监督的先决条件。当前我国参政党履行民主监督功能，往往面临信息不足的困难。主要表现在：参政党获取信息的渠道相对较窄，参与多党合作、政治协商的机制欠规范；执政党的一些重大决策和重要人事任免，往往只是在方案即将公布之时，才向参政党有关人员通报情况，征求意见，使参政党很难有充分的时间进行准备，其民主监督往往处于被动状态。参政党在获取信息方面的不足，一定程度上制约了监督的效果。

保障参政党享有充分知情权，提高民主监督的效果，一要扩展参政党获取信息的渠道。中国共产党与参政党之间的政治协商要制度化、常态化，并形成多层面、多层次的沟通网络机制。要逐步加大选拔民主党派干部担任政府公职的力度，使其在参与政治实践中，充分了解真实情况，并向参政党及时反馈。二要完善重大决策通报制度。凡是决定重大问题、重要人事任免的会议都应邀请参政党参加，当面听取参政党意见。要改变通报程序，变事后告知为事前征询，为参政党履行监督职能创造条件。三要改进信息获取方式。在当今时代，参政党获取信息，除了参与党际协商外，还可以通过网络媒体及其他多种渠道，如建立民意调查网站与执政党进行网络民主协商，以及开通热线电话、组织社会跟踪调查等。

总之，发挥参政党的民主监督功能，是中国政党制度的一大特点和优势。我们应在不断总结实践经验的基础上，把参政党的民主监督工作不断提高到新水平，使之更好地服务于中国特色社会主义民主政治的实践。

[1]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1965.

[2]邓小平文选（第一卷）[M].北京：人民出版社，1989.

[3]毛泽东文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[4]江泽民文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，2006.

D665

A

1008-8466（2012）06-0054-03

2012-08-12

袁为海（1987— ），男，山东泰安人，中共中央党校党建专业硕士研究生，主要从事中国政党制度研究；

吴辉（1969— ），男，湖北监利人，中共中央党校党建部副教授，主要从事政党理论与党的建设研究。

张忠义］