加快农村医疗设施建设努力提高农民医疗保障①——对吉林省农村医疗卫生设施水平情况的调查

钟 柏，王天刚

（国家统计局 吉林调查总队， 吉林 长春 130021）

加快农村医疗设施建设努力提高农民医疗保障①
——对吉林省农村医疗卫生设施水平情况的调查

钟 柏，王天刚

（国家统计局 吉林调查总队， 吉林 长春 130021）

医改三年来，吉林省农村医疗保障建设取得很大成就，但也存在诸如医疗设施投入滞后、技术标准低、医疗人员少且素质不高以及新农合制度不完善等问题，应加大软硬件投入，改革医疗事业人事管理制度，改革和完善新农合制度各项流程，加大利民惠民力度，并加强药品价格管理和监督。

吉林省；农村医疗设施；医疗体制改革;新型农村合作医疗

我们对白城、松原、延边、四平、通化、东辽、磐石、双辽等地进行的调查结果显示，随着国家医疗体制改革的不断深入，相关部门对农村基层医疗机构投入的不断增加，吉林省农村医疗条件有了较大改善，但农村医疗资源缺乏、专业技术医务人员匮乏、总体医疗水平偏低的状况仍未得到有效缓解。

一、吉林省农村医疗保障建设取得可喜成绩

一是农村医疗卫生保健体系基本形成。近年来，吉林各地加快了农村非盈利医疗机构的建设步伐。截至2010年末，全省共有乡镇卫生院769家，医务人员2.4816万人；村卫生室9862个，医务人员1.6677万人。基本实现了以市（县）级医疗机构为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的基层医疗保健服务网络。乡、村级卫生机构的辐射范围达到行政区划的90%以上。②

二是农村医疗基础设施建设实现新突破。自新农合政策实行以来，全省累计投资25.2亿元，②使全省每个县都有二级甲等医院，每个行政村都有一个卫生室。全省大部分县市和乡镇改善了医院用房和医疗硬件设施。据调查，截至2011年末，松原市医疗卫生机构的房屋建筑面积达25.98万平方米，投入金额2.73亿元，购入专用设备支出2.78亿元，其中，镇卫生院房屋建筑面积达6.18万平方米，支出4100万元，购入专用设备支出1033万元；延边州乡镇卫生院获得财政拨款1.1096亿元，其中13.3%的资金投入用于医疗卫生设备的购进和改善上；白城市投资916万元建设规范化村卫生室200余所，全市农村医疗卫生机构用房面积9.5615万平方米，病床4582张，农村医疗卫生用车46台；通化市共有卫生机构用房面积19.3万平方米，乡镇卫生院实有床位数2390张，平均每个乡镇卫生院26.5张，截至目前，全市农村基层医疗机构共有万元以上医疗设备153件，设备总金额约为1840万元。从我们调查的情况看，目前全省绝大部分乡镇卫生院最少可确保有一台B超机、一台X光机和一台生化分析仪。

三是农村医疗机构管理初步实现信息化。长期以来，吉林省农村医疗卫生机构办公设施较为匮乏，一定程度上影响了农村医疗卫生机构效率。为此，各级政府将农村卫生医疗机构管理信息化纳入工作重点。电脑、打印机等现代化管理设备已步入农村基层医疗机构，同时实现了乡镇卫生院联入公共卫生服务网络，对孕妇、老人、儿童等重点需要医疗服务的人群进行健康指标信息登记，并将信息统一录入公共卫生信息平台。目前，农村健康档案管理系统已经初步建成，建档率在60%以上，为卫生院及时全面了解村民就医需求以及农民的就医质量提供了基础和保障，从而确保乡镇卫生院切实发挥医疗保障作用以及农民就医及时有效。

四是新型农村合作医疗制度深受农民青睐。推行新型农村合作医疗工作以来，吉林全省新农合参保人数1302.1万人，参保率99.1%，②新农合保障农民健康的主导作用得到了充分的发挥和显现。2011年，白城市新农合参合农民达到107.8万人，较上年增长5.2万人，农村常住人口参合率为99.1%，超过全省平均水平。筹资标准提高到人均230元，报销补偿封锁线提高到每人每年6万元，全市新农合基金达2.49亿元，住院及门诊受益达85.7万人次。松原市新农合参合农民达到164.6万人，参合率为98.53%，完善了大病二次补偿机制，将财政补助提高到每人每年200元，受益参合农民患者39.97万人次。延边州参加新农合人数60.6万人，参合率达98.8%，政府补助新农合人员标准提高到每人每年200元，由个人缴纳30元，报销最高额度达6万元。2012年，通化市新农合缴费标准提高到人均290元，其中农民个人缴费50元、政府补助240元，东昌区参合率为98.6%，其他6个（县、市、区）参合率为100%，并进一步提高了各级定点医疗机构住院报销比例，乡镇级达到85%，县级达到75%。“新农合”制度的开展，有效地解决了农民看病贵、看病难的问题，因病致贫、因病返贫的现象得到缓解，深受广大农民朋友的青睐。

二、吉林省农村医疗保障面临的困难

一是医疗卫生设施建设滞后，技术标准化低。医改三年来，吉林省基层医疗卫生机构管理设施和医疗设备水平有了长足的进步和提高。全省绝大部分乡镇卫生院配备了X光机、心电图机、B超机和生化检验设备，基层医院的门诊量逐年上升，但与农民群众对医疗卫生的需求相比，仍有较大差距。部分地区医疗卫生设施建设滞后，一些乡镇卫生院达不到乡镇医疗机构建设标准，房屋陈旧，场地狭小，缺少独立的诊室、隔离室，检查室不符合医疗技术标准，存在较为严重的院内交叉感染隐患。有些医院设备更新迟缓，诊疗设备落后陈旧，而村级医疗机构设备则更为简陋，只有一些血压计、听诊器、体温计等，不能为患者提供准确的诊断信息，导致患者大量涌向上级医院。如延边州珲春市英安镇卫生院的B超机是17年前购买的，价值仅为4万元。白城市部分乡镇卫生院和村卫生室的医疗设备已经过了有效使用期，金祥乡卫生院的心电图机已经超过该机器的使用年限2年，没有能力更新，只能继续超期使用。据对四平市、东辽县部分医院调查，新医改三年来，国家为部分农村中心医院配有X光机、整体化验室等医疗设备，但技术指标相对落后，部分机型已接近淘汰边缘。通化市基层医疗卫生机构虽然添置了一批医疗设备，但医疗器械保有量十分有限，部分单位仍在使用“老三样”。另外，农村急救设备短缺，农民在患有突发重大疾病时没有急救设备可用，只能使用自家农用车运送病人，导致病人死亡、致残率较高。

二是农村医务人员短缺的现实仍未从根本上得到解决。医改三年来，吉林全省累计为乡镇卫生院免费培养医科大学生360名，培训乡镇卫生医务人员3160人次，在一定程度上缓解了人员不足的矛盾，但由于农村医疗机构工作环境、医疗设施、工资待遇相对较差，导致医务人员流失严重，“有编无人”现象普遍存在。医务人员缺失导致“一人多岗”、“医护不分”、“非专业人员上岗”，医疗安全无法得到保障。例如，四平山门卫生院36名医护人员中只有13人有行医资格证，能看病的仅为6人；叶赫镇卫生院65名人员中有执业资格证人员为25人，医生为10人。延边州被调查的8个乡镇卫生院中，人员编制313人，实际在岗人员为242人，缺口达22.7%。白城市洮北区东风乡卫生院拥有编制47人，在职29人，执业医师10余人，由于平时业务量较大，而人员相对不足，导致一人身兼数职，而该院已经13年没有调进医务人员。洮北区金祥乡卫生院编制31人，实际在职15人，但是该院仅有1名医生、2名护士。俗话说：三分治，七分护理。目前，农村卫生院护士奇缺，如四平山门卫生院36名医护人员中只有3名护士。

三是医务人员文化程度低。乡镇医务人员的总体学历较低。在延边州市级以上医院医生中本科以上学历一般占90%以上，而延边州被调查的8个乡镇的卫生院的医生总数为92名，本科及以上学历占24%，专科以下的比重高达76%。白城市乡镇医院本科及以上学历占4.9%。通化市农村医疗机构共有从业人员2440人，大学专科以上文化程度有528人，占21.63%。双辽市县级医院大学及以上学历占20.1%，而乡镇卫生院中本科及以上学历不及10%，还有16%的医护人员没有正规学历。另外，药学、电诊、中医、放射线等类型的专业技术人员奇缺，直接影响医疗水平。近年来，乡镇卫生院陆续配备了B超、生化分析仪、X光等仪器，但由于农村医疗卫生机构没有持证的专业操作人员，只是通过简单的短期培训就进行医疗仪器的操作，导致仪器检查结果的准确性无法保证。

四是新型农村合作医疗制度不够完善。首先是补偿比例较低，参保农民享受面不够广。在运行过程中，农民群众实际结报得到的实惠与他们期望的相差甚远，相当部分群众不理解，如总医疗费用中，非有效费用较多，影响了补偿率。有些慢性病，医疗费用很高，因不需要住院，按规定却不能报销，虽参保，仍享受不了医保的好处，造成小病不能报，大病不够花。双辽市按照政策规定乡镇卫生院的补偿比应达到80%—85%，县级医院应达到70%—75%，而实际情况是乡镇医院的补偿比为65.6%，县级医院为63.6%。造成这种情况的原因是由于医药费中无效医药费用所占的比例太大，影响了补偿率。从实际结报情况分析，经济条件相对较好的农民群体医药费用相对较高，而家庭困难的病人由于自负部分难以承担，医药费用相对较低，造成基金实际补偿较多地流向经济状况相对较好的群体，这是与合作医疗制度的初衷和目的相背离的。其次是宣传力度不够，教育引导工作欠深入。一些参保群众对哪些是定点医院，可享受什么政策待遇以及医疗费用如何报销等政策不是很清楚。群众互助合作意识仍然较薄弱，政府宣传引导力度有待加强。再次是社区医疗服务建设滞后，群众呼声强烈。一些农民在参保时，对农村社区卫生服务，尤其是门诊费用上的优惠政策抱有很大的期望，参保热情很高，许多镇（街道）在宣传发动时，为了提高参保率，在这方面也向村干部和群众作了较为直接和实惠的宣传，但至今未见优惠政策出台。此外，医管中心人员配置不足，网络建设滞后等问题，给日常监督、管理、审核、结报、稽查等工作带来影响，致使参保病人的信息化管理无法启动，医药费用的实时监控无法实施，快捷简便的结报流程无法建立。

三、完善吉林省医疗保障建设的对策

（一）加大投入，改善农村医疗卫生条件

镇村级医疗卫生设施应适应群众就近优质就医的需要。政府要进一步加大对医疗卫生事业尤其是农村乡镇级公共卫生事业的财政投入，加快医疗设备的更新，积极拓宽卫生服务项目，提高医疗服务技能，为广大群众营造一个良好的医疗环境，享受优质的医疗服务。同时，要为广大医务工作者创造一个有利于发挥专业特长的工作条件，使卫生院成为新型农村合作医疗制度的重要支柱。

（二）建立健全人事管理制度，改革新进入编人员的录、用模式

卫生部门应与人事部门协调，由医疗卫生行业主管部门自行组织考试，根据医疗卫生单位实际情况，着重考核其专业知识、临床操作能力，降低乡镇卫生院招录门槛，推行大学本科毕业生或取得执业医师资格、年龄35岁以下的卫技人员可直接入编的政策。降低公开招考的报名条件，医学专业大专以上学历或中专毕业取得执业助理医师资格者可报考，对药学、医学影像、医学检验等特殊急需专业中专学历以上、取得相应执业资格的即可报考。优先聘用在乡镇卫生院工作的临时工，公开招考选聘合格人员，以解决乡镇卫生技术人员不足问题。

（三）简化审批流程，提高专项资金使用效率

目前很多专项资金的下拨都存在着层层审批、流程过长、效率低下的通病，而基层用款单位却又“等米下锅”，给基层单位造成诸多不便。建议大力提高行政服务效能，简化和缩短审批链条，最大限度地提高资金使用效率。

（四）保障硬件投入，提高医疗卫生设备可用性和准确性

准确的检验和化验结果是有针对性治疗的保证，很多患者倾向于在县城以上医疗机构治疗很大程度上是因为那里机器设备先进，结果有保证，所以缩小城乡之间医疗设备的差距，提高乡镇医院硬件设备水平，以保障检验和化验结果准确性为前提，以低廉的检测价格为优势，是进一步提高患者接待率，减轻县级医疗机构压力的有力措施。

（五）提升农村医疗卫生机构的软件配置，提高农村医疗机构医务人员医疗水平

加快农村医疗高级专业人才的培养和引进步伐，制定出台相关优惠政策，鼓励医学院毕业生到农村服务，通过加大免费医疗定向生培养等措施，加强基层医疗机构人员配置水平；注重人才的培养和引进，放宽人才引进政策，畅通人才流通渠道，保证人才合理流动。建立健全继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训，鼓励有条件的镇村医生接受医学学历教育，不断推进镇村医务人员整体水平的提高。加大工作力度，积极推行骨干医生年薪制，设立医学科研奖，鼓励医务人员从事重点项目、尖端学科研发，营造医疗学术氛围。

（六）进一步完善制度，确保更多的参保农民得到实惠

新型农村合作医疗制度的成功与否，关键是要得到农民的拥护，让农民真正享受到参加合作医疗的好处，争取他们的积极参与。一是要扩大享受面，逐步适度地提高补偿标准。根据地方财力，适度增加财政、集体经济的投入，适当提高个人筹资额度，积极争取社会捐助，实现民政、慈善组织相应基金并轨，扩大基金容量，逐步提高参保农民大病补偿标准。依托农村社区服务组织，积极为当地参保群众提供无偿或优惠的医疗保健服务，如建立健康档案、慢性病管理，对两年内没有享受住院报销的60周岁以上参保者免费健康体检一次等。二是要调整补偿标准，健全相关配套政策制度，着手修订大病救助实施试行办法，降低大病救助起补台阶，使大病救助真正落到实处，极大提高对弱势群体的医疗救助力度，使困难群体更多地享受到制度的实惠。三是要开展社区卫生服务,切实让利于民，如免收挂号费、注射费、诊疗费，药费按招标价或配送价顺加20%以下收取，提供门诊优惠让利服务等。

（七）强化监督机制

一是要强化对药品价格的管理，卫生药监部门要加强监督，对医药价格要通过媒体公布或在各个医院挂牌公开。坚决降低药价，切实解决农民有病不敢进医院的问题，如果药价不大幅下降，尽管有了新型合作医疗制度，但高昂的药费支出仍会让农民叫苦不迭，享受不了制度所带来的实惠。二是要采取相应的措施，尽量降低无效医药费用所占的比例，这样才能提高补偿率，使农民在经济上减轻负担，提高参合的积极性。

［注 释］

①文中数据除特殊标注外，其他数据均来自国家统计局吉林调查总队于2012年9月开展的吉林省农村医疗卫生设施水平情况调查。

②数据来源于对吉林省卫生厅的调研。

F840.613（234）

A

1008-8466（2012）06-0073-04

2012-07-11

钟柏（1973— ），女，吉林长春人，国家统计局吉林调查总队主任科员，主要从事中小型服务企业发展问题研究；

王天刚（1964— ），男，吉林伊通人，国家统计局吉林调查总队副处长，统计师，主要从事城市发展问题研究。

张忠义］