把握特区扩围机遇，推进汕头发展上新台阶

杨玉民

（中共汕头市委党校，广东汕头，515041）

国务院正式批准汕头经济特区范围从2011年5月1日起扩大到全市，这无疑为汕头的新一轮腾飞和跨越式发展注入新的动力。并同意汕头经济特区发挥在改革开放中“窗口”和“试验田”作用。［1］新形势下的汕头经济特区自身建设与发展如何在新的起点与平台上更上一层楼，以此谈一些看法。

一、汕头经济特区发展现状

汕头经济特区于1981年11月经中央政府批准设立，从1.6平方公里起步，先后经过三次扩围。1984年11月扩大到52.6平方公里；1991年11月再次扩大到234平方公里，约占全市总面积的1/9；从2011年5月1日起扩大到全市，含龙湖区、金平区、濠江区、潮阳区、潮南区、澄海区、南澳县“六区一县”，面积2064平方公里，扩大了近9倍。汕头经济特区建立30年来，全市地区生产总值增长33.5倍，年均递增13%；地方财政一般预算收入增长49.6倍，年均递增14.6%；城镇居民人均可支配收入年均实际增长7.9%，农民人均纯收入年均实际增长5.4%，逐步形成多种所有制经济并存竞相发展的经济格局，初步建立起与特区外向型发展相适应的经济体制和经济运行机制。总的来说，特区和整个汕头市的发展是一个梯度推进的发展进程，特区外产业的发展、城市功能的进一步完善，公共服务水平都有了一个比较显著的变化。［2］

二、汕头经济特区扩大到全市的意义和作用

（一）扩展经济特区地域空间，有利于把特区内外作为一个整体进行规划和管理

始自1981年的汕头经济特区现位于中心城区的核心部分，面积仅占全市总面积的1/9左右，中心城区一城两制（占龙湖区1/2面积的外砂镇和新溪镇、占濠江区1/2面积的原河浦片区为非特区），另外，澄海区、潮阳区、潮南区和南澳县不在特区范围。由于原来的经济特区城市规划条例、总体规划只覆盖中心城区，外围区县的规划管理相对独立，缺乏地方法律依据和规划依据，规划管理层次、管理水平相对较低，一定程度上影响了全市经济社会的协调发展。经济特区扩至全市，为汕头扩大城市空间，做大城市框架和格局提供重要机遇，有助于加快推进特区内外空间布局的融合，建立特区内外一体化的管理体制、政策法规和公共服务体系，破除影响一体化的体制机制障碍，使汕头特区成为统筹城乡发展的示范区。

（二）统一特区边界与行政区划边界，有利于进一步统筹城乡均衡发展

汕头特区的一个显著特点是带着大片农村，人口密度高达2224人/平方公里，人均土地面积只有0.67亩。在特区边界与行政区划边界分界的状态下，由于特区内外适用不同的体制制度，城乡二元结构特征明显。经济特区扩至全市，可以在特区边界与行政区划合一的基础上，实现特区管理与市政管理的统一。一方面可以在统筹城乡发展，加快城市化进程，推进基本公共服务均等化上先行先试，把城市化的内涵扩展到包括农村在内的区域体系之中，实现全市域城市化；另一方面可以通过工业园区、重大产业项目的建设和城市基础设施的延伸，使汕头实现经济发展从城乡脱节到城乡互动，从城乡产业分割到分工协作密切联系，真正实现城乡一体化发展。

（三）延伸汕头经济特区范围，有利于促进产业空间布局调整

目前汕头市的纺织服装、化工塑料、食品医药、工艺玩具、印刷包装和音像制品等支柱产业，厦深铁路汕头段、广澳港区、粤东煤炭中转基地、华能海门电厂等对粤东及海西经济区南翼地区都具有巨大辐射带动作用的重大项目，以及东海岸新城、濠江新城、南部沿海产业新城等新一轮城市发展重点区域均集中在特区外的区域，无法享受到特区的优惠政策，影响了全市经济社会整体的发展后劲。因此，经济特区扩至全市，不仅可以将位于特区内外的重点产业和重点发展区域的企业发展创造更加有利条件，还可以更好地优化提升产业发展平台，增强特区对周边地区的辐射力度，进一步强化区域中心城市地位。

（四）统一特区内外法律法规，有利于突破“一市两法”困局

汕头拥有经济特区立法权和较大市立法权，“特区立法权”可以制订先行性、试验性的特区条例，但是这种条例只限于在汕头经济特区范围内实施，特区外不能适用。“较大市立法权”可制订通行全市六区一县的地方法规，但必须与广东省、国家立法保持一致。两种立法权在功能、权限和适用范围上都存在较大差异，由此产生了汕头市特区内外适用法律、法规不统一、“一市两法”的矛盾。经济特区扩至全市，能够使经济特区立法权适应范围扩大，从根本上消除汕头经济特区内外在法律适用上不一致的问题，改变“一市两法”局面，实现特区内外的法律法规、体制机制的一体化，有利于把汕头改革开放的成果以法规的形式固定下来。

（五）扩展交流合作平台与功能，有助于汕台交流合作的进一步开展

汕头地处台湾海峡西岸，是广东省距离台湾最近的城市，也是大陆离台湾南部最近的城市之一。汕头是台湾南部同胞的重要祖籍地，在台湾的潮汕籍乡亲达80人，其中汕头籍有30万人，遍布全岛，共设有潮汕同乡会40多个。台资在汕头市外来投资中仅次于港资居第二位，台湾一直是粤东地区最大的进口来源地之一。汕头港是离台湾高雄港最近的国家沿海主要港口，是国家首批63个对台直航港口之一。目前，广东省委、省政府决定在汕头率先建设粤台经贸合作试验园区，在粤台合作各方面先行先试。同时，支持南澳向国家申报建设广东海峡两岸合作实验区。因此，特区范围扩大到全市，汕头可以进一步创新政策、创新体制，用好用足对台优势，提升汕头对台城市服务的功能，为深化海峡两岸南部的合作交流和促进粤台合作创造良好条件，为祖国统一大业做出积极贡献。［2］

三、汕头特区扩围后汕头发展的对策及建议

扩容后的经济特区将在“城乡统筹、均衡发展”方面获得新动力。特区扩容为解决城乡管理一体化、推进公共服务均等化、缩小内部经济发展差距提供了政策空间。针对汕头市特区扩围的机遇，探索出一条适合汕头重新发展的道路。鉴于此，笔者提出推动汕头发展上新台阶的一些建议和思考。

（一）着力推动特区立法权覆盖全市

经济特区扩至全市后，特区立法权适用范围也扩大至全市。这不仅解决了“一市两法”问题，也让汕头充分发挥特区立法权，推动汕头改革创新先行先试创造了良好的条件。当务之急是对现行特区内外法规、规章和政策性文件进行甄别、评估、清理，区分具体情况做出修改、废止或保留以及整合的决定，做好法律法规衔接问题，真正把特区立法权优势转化为特区发展优势，为汕头的科学发展提供良好的法治环境和有力的法律制度保障。［2］

（二）着力推进体制机制创新

进一步增强特区意识，发挥经济特区在体制机制创新方面的试验区作用，加快和深化体制机制改革，推动汕头经济社会发展再上新台阶。

一是推进行政管理体制改革。在实施濠江区行政管理体制改革基础上，探索符合汕头市实际的大部门体制改革，进一步转变政府职能，改善提升政务环境，把汕头打造成为全国办事效率最高、服务质量最好的区域之一。

二是推进基本公共服务均等化。努力做到优化支出结构，推进公共服务政府采购，建立多元化的基本公共服务供给制度，实现公共服务全覆盖，满足人民群众的基本公共服务需求。

三是推进投融资体制改革。利用财政杠杆、金融手段，引入市场竞争机制和资本运营理念，把各种有形资源、无形资源和社会资金整合起来。抓紧建立若干个投融资平台，整合盘活城市各种优质资源。

四是推进社会管理体制改革。整合基层行政资源和社会力量，推动“政社分开”，构建“大综治维稳”、“大综合执法”、“大公共事业”和“大服务”工作格局。［2］

（三）着力加快城乡一体化发展

大力实施城乡一体化发展战略，打通城乡融合的制度通道，解决城乡二元分割问题，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

一是创新发展规划理念。按照国家主体功能区规划、海峡西岸经济区规划对汕头经济特区的定位和要求，推动国民经济和社会发展中长期规划、土地利用总体规划、城乡发展规划和海洋功能区规划“四规融合”，实现全市发展规划一体化，推动汕头又好又快发展。

二是创新城乡规划编制模式。依据汕头市国民经济和社会发展“十二五”规划，尽快开展新一轮城乡规划修编，一步到位尽快把规划覆盖到全市城乡，完善特区外区域的城市功能。加快新一轮土地利用总体规划修编，做好土地利用规划的调整，提高土地集约利用率和土地单位面积产出，走集约化、内涵式发展道路。

三是创新区县发展理念。各区县在“十二五”规划和城乡总体规划的指导下，在更大格局、更长远目标、更高层次上谋划纳入特区范围后城乡统筹发展的新思路和新措施，使发展理念、规划布局等方面适应特区发展建设的要求。［2］

（四）构建统筹城乡交通及公交体系，把城乡发展为一体化

其一，基础建设统筹，构建城乡一体支撑系统。根据城乡网络化发展的要求，先期启动城市快速环路的建设，其中，中心城区通过调整收费口设置，利用深汕高速公路市区段为东半环，西半环利用河浦大道、架设牛田洋大桥，从汕潮边界穿越往北与东半环相接形成快速内环。

考虑324国道沿线城乡的蔓延发展，从提高过境交通能力，改善沿线城乡生活环境的角度出发，努力争取上级交通部门的支持324国道改线，改变夹国道发展的城镇初级形态，完善沿线各城镇的路网系统。新324国道选线应从城市边沿穿越，原324国道改造为城市道路，使之真正成为民营经济轴。

其二，发展城乡公交，把城乡发展为一体化。改善农村客运的道路通行条件。按照“路、站、运”一体化的原则，将“村村通客车”工程与公路建设工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收，共同使用建设资金，实现资源有效配置和路、站、线、车的合理布局；加大对村道安全保障设施资金的投入，各级政府财政要建立专项资金予以补助，保证农村道路交通安全保障设施的所需建设资金。切实做到交通安全保障设施与农村公路同步设计、同步施工、同步验收。

汕头2011年至少新增300部公共汽车，加快推进澄海、潮阳、潮南和南澳公交服务与中心城区对接。

其三，中心镇发展轻轨，把城乡发展为一体化。建立以城市为核心的综合交通规划体系。结合城际、城乡、市区三大区域经济的特点与交通需求，构建三大区域间快速、多模式、个性化的交通出行网络结构。所以建议：“以汕头市区为交通中心发展轻轨连接各中心镇，把澄海、中心城区与潮阳、潮南贯串起来，使组团联系更密切，城乡联系的更便捷。把城乡发展为一体化。”快速的交通网络会减轻汕头市中心区居住压力，有利于减缓汕头中心区房价格上涨。

（五）全面提升对内对外开放水平

近年来汕头经济发展相对落后，原因之一就是，随着全国各地全方位、多层次、高水平的对外开放，汕头对外对内开放的优势逐渐丧失，汕头开放水平已相对落后于其他地方。汕头要扭转当前经济发展的被动局面，必须抓住特区扩围这一机遇，充分发挥特区在改革开放中先行一步、已对国际惯例相对熟悉、积累了很多应对各种挑战的经验等优势，充分发挥特区、港口、商贸、区位等综合优势，不断巩固和拓展开放领域和空间，全面提高开放合作水平，以开放促改革、促发展、促创新，把“引进来”和“走出去”更好结合起来，扩大开放领域，提高开放质量，创新外贸增长方式、优化进出口结构，创新利用外资方式、优化利用外资结构，创新对外投资和合作方式、加大实施“走出去”战略力度，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势，提高开放型经济水平。［3］

（六）产业统筹，实现产业集群发展

汕头经过一段时期的产业培育，民营企业长足发展，产业特色逐步形成，产业规模不断扩大。从城市功能的战略性优化和推动产业再发展的角度考虑，加强产业统筹势在必行。

第一，功能分担，优化城市产业布局。要打破工业均衡发展的格局，促进中心城区北岸产业退二进三，重点完善生产性和生活性服务功能；南岸在发展港口、引导工业集聚的同时，强化旅游度假、体育休闲、文化教育和生态居住功能。外围三区在原有工业门类基础上，进一步强化特色、壮大规模，实现升级换代；南澳县宜重点发展旅游、清洁能源和对台合作。

第二，分类集聚，促进产业集群生成。各区（县）要发挥行业协会在引导产业集聚方面的积极作用，挖掘和引导特色产业分类集中布局。在充分调动各区（县）积极性的同时，要创新体制机制，发挥市级统筹产业布局的作用，使建设项目在服从城市规划安排的同时，仍体现各区（县）招商引资的财税贡献，避免各区（县）同构发展和无序竞争。对上市企业和有可能上市的企业予以适当倾斜，使汕头固有的工业企业得以做强做大。

积极引导潮阳、潮南、澄海等“三合一”生产企业向园区集聚，提供产业升级的空间，同时，在产业集聚和升级的过程中淘汰一些环境影响大的落后产能和产业，切实保护生态经济带的自然环境。

预留发展空间，避免零敲碎打，以积极引进高端产业，实现汕头工业的跨越式发展。［4］

［1］ 佘慧.汕头经济特区范围扩大到汕头全市［EB/OL］.（2011-04-08）.http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-04/ 08/content_22463273.htm.

［2］ 轻寒.新形势下汕头特区扩围对策探析［EB/OL］.（1998-04-07）.http://www.dahuawang.com/bbs/showtopic-7305.aspx.

［3］ 郑良泽.对特区扩围后汕头发展的几点思考［N］.汕头日报，2011-10-17（3）.

［4］ 黄锦林.加强城乡统筹 促进大汕头一体化发展［EB/OL］.（2011-07-10）.http://www.ydtz.com/news/shownews.asp? id=38065.