皖北农民市民化的困境与出路——基于B市的调查

王昆仑

（蚌埠学院，安徽蚌埠，233030）

由于以往城乡分化的问题长期得不到解决，加上当前城市内部分化日益严重，导致了皖北农民市民化进程缓慢，障碍重重。B市是地处于安徽省北部的中等城市，经济发展总体水平不高。由于户籍制度等具体制度基础上形成的身份阻隔，使得流入B市的农民的城市融入过程艰难。目前，虽然B市的城乡户籍管制已经明显放松，但以往那种农民与市民相区别的社会保障措施，在改革中逐渐演变成了城市内部分化的社会保障措施。以往的市民特权基本上被单位特权所取代，没有单位依托的进城农民尤其是新生代农村流动人口同样被“边缘化”、“村落化”。

一、皖北农民市民化的困境

（一）城市户口对农民工没有吸引力

2010年，B市公安局制定了放宽户籍管理制度的6项措施，其中，有3项措施与农民工能否在城市落户直接相关。第一，对于获得高级工、技师、高级技师职称的农民工，以及获得市级以上劳动模范、先进工作者荣誉称号的农民工等，在城市就业居住的，本人及其家庭成员可根据自愿在城市落户。第二，农民工在购买了商品房（含住宅、商业用房和二手房），本人及其家庭成员可根据自愿在城市落户。第三，农民工在本市范围内有“合法固定住所”①“合法固定住所”包括拥有《房屋所有权证》、《土地使用证》等，以及党政机关、企事业单位提供或租赁给本单位员工常年（一年以上）使用的公有住房。的，可自愿办理落户。［1］但是，由于多数农民工的文化、技术水平有限，他们在城市的社会关系网络也十分有限，因而难以进入城市主流劳动力市场。被排斥在城市主流劳动力市场之外的农民工，难以获得相应的职称、荣誉称号，难以取得“合法固定住所”，也难以在城市购买商品房。可以说，农民工在B市落户的门槛依然很高。并且，由于城市内

部分化的社会保障措施，农民即便在城市落户，落户之后可以享受到的福利与保障也十分有限。因此，B市所谓的“放宽户籍管理”主要还是以服务经济建设为目的，而对农民工的城市融入缺乏关注。过高的落户门槛，加上落户以后的社会保障需求依然得不到满足，导致了B市城市户口对农民工没有吸引力。

个案1：WJ，男，汉族，33岁，高中毕业。

开废品收购站的WJ，2009年在B市买了一套商品房。按照B市目前的户籍政策，只要购买了商品房或者有合法住处的农民工，可以将户口迁到城市。但WJ并不打算将户口迁到城市。

WJ：迁户口对我来说一点用没有，又没有保障，唯一的用处是小孩上学，小孩上小学时交了800元赞助费，那学校不好。其他像实验小学、慕远学校那样的好学校，即使是城市户口，没有关系的话，花钱也进不去。

个案2：WDJ，女，汉族，26岁，初中毕业。

WDJ进城之后，从事的都是营业员、服务员之类的工作，户口对她的求职曾经产生过影响，但后来影响越来越小了。

WDJ：一开始很想把户口迁过来，当时不管什么工作，都经常写“高中毕业、本市户口”，当时想让我阿姨办户口时把我带过来，但是阿姨不愿意（2003年，WDJ的阿姨正在办户口迁入的事情，可以以收养的名义带一个孩子进城落户，阿姨的独生子因为上学，早前已经买了城市户口，所以WDJ请阿姨帮忙，想把户口转到城市），现在要户口也没太大用，主要看单位，我刚来的时候说是农村户口不给办“五险一金”，实际上，还是看单位，单位要是愿意，农村户口也应该给办。

（二）本地企业留不住本地农民工

2011年初，B市“关于农村外出务工人员和企业人力资源需求情况”调查显示，2010年全市共有外出农民工60.5万人。从流向看，主要集中在江苏、浙江、上海、广州等地；从行业分布看，主要集中在服装制鞋、电工电子、建筑材料等行业。全市60.5万外出农民工中，在省内就业的仅有5.3万人，而B市目前各类企业用工需求在2.7万人以上，需求较为集中的工种为普通操作工、服装纺织操作工和机械机电操作工，这三类工种的需求数占92.4%。通过座谈和走访，调查者认为农民工不愿在本地就业的原因主要在于本地企业工资低、生产生活条件差、社会保障问题无法解决、缺乏培训机会，等等。［2］结合B市的现实情况来看，本地企业留不住本地农民工的原因主要有三点：一是B市缺乏乡镇工业化基础，无法充分吸纳本地就业；二是B市城市规模有限，缺少外来投资；三是B市本地就业的保障水平偏低。

在笔者取得的调研样本中，B市进城农民中，除了早期通过接班、退伍，或者后来通过接受高等教育而留城的少数人，得以享受市民待遇，通过其他方式进城的农民工几乎都被挤压到了第三产业部门，主要从事一些脏、险、累的工作。而且，绝大多数的进城农民都未曾享有企业办理的“五险”和“一金”。

（三）土地收入不足以保障生活

上世纪90年代中后期，由于外出务工的收益远远高于土地收益，B市各个村曾经出现过弃耕现象，但是，随着税费改革，农业税免除，种粮有补贴，所谓的弃耕现象已经很少。随着大型播种收割机械的进入，大部分种地农民选择将土地转包给亲友或者同乡，实行规模耕种。在家种田的村民，农闲时以做瓦工和做小生意为主，其中从事瓦工的居多数。外出务工人员的收入带动了农村的盖房热，年轻人结婚之前都会在家里盖两层或者三层小楼。在调查中，大多数受访者明确表示要保留“庄户地”（宅基地）。但是，也有部分村民认为本村的土地“没有价值”，表示如果有人出高价宁愿把地卖了，用卖地的钱给孩子出彩礼、盖房子，以后让孩子去城里打工、做生意。

个案3：WZM，男，中共党员，汉族，56岁，初中毕业。

WZM来自B市S村，S村位于B市远郊，目前，村里除了建房、修路之外，还没有涉及大规模征地、拆迁类的问题。进城以后，他已经将自家的土地给了自己的弟弟耕种，弟弟每年一次性付给他1000元。赡养父母需要提供的粮食，也由弟弟代他提供。村里其他进城人员也多是将自己的土地流转给了亲友、同乡耕种，每年收取一定的费用或者提供一定的粮食。村民将自家土地流转出去以后，每亩每年会收取200-300元的报酬，至于土地补贴，既有跟人（土地所有者）走的，也有跟地走的，具体方式由土地流转双方自行敲定。但不管怎样，他们保留了在一定程度下追回土地的权利。

（四）进城农民的“低收入”、“低保障”遇上“高房价”

B市的住房保障工作是以租金补贴为主，实物配租为辅。从租金补贴来看，自2010年7月份开始，B市住房保障租金补贴政策方面，同时具备拥有本市城镇户口，且人均现住房建筑面积在13平方米以下（不含13平方米）、家庭人均年收入低于5000元以下条件的家庭，均可申请廉租房租金补贴保障，补贴金额是每月每平方米7元钱。［3］从实物配租来看，B市在2008年启动住房保障项目，并已获批准建设项目35个，总计11210套。但是，直到2011年初，首批1115套廉租房才建成并交付使用。［4］从以上两个方面可以看出：（1）B市总体住房保障水平不高；（2）B市的廉租房与租金补贴政策仅覆盖城市户口的低收入家庭，而不覆盖在城市定居的低收入农民工家庭。

个案4：WDB，男，汉族，25岁，初中毕业。

目前WDB已经到了谈婚论嫁的年龄，他现在的女友是公交公司的一位司机，两人相处了三年，已经到了谈婚论嫁的地步。在结婚的事情上，女方的最低要求是要按揭一套婚房。父母在生活上省吃俭用，希望能攒到足够的钱帮助他买一套房子，或者只是付清首付款。

WDB去年在父亲和其他亲友的资助下贷款买了一辆货车，由于货运市场过于饱和，每月的收入勉强只够还贷款。

WDB：干货运竞争太激烈，生意你不做总是有别人做，老板把价格压得太低，经常是拉了一趟货都不赚钱。我干了一年，把货车卖掉了，除去新车的折旧，加上油费、车险，去年一年白干了。我现在给一家冷库开车，一个月只有1500元，房价这几年一直在涨，普通地段的商品房价格在5000元以上，照这个工资，买房子是遥遥无期了。前段时间，她爸爸给我联系了郊区的一套还原房，房价不高，但没有产权，不能做按揭，一次付清的话我拿不出那么多钱，市里的房价这么高，我连首付都付不起。

二、皖北农民市民化困境的原因分析

（一）早期农村市场化改革的增长效益下降

从皖北地区经济体制的转变过程来看：第一阶段，从1975年的“全面整顿”，到1978年召开的十一届三中全会明确指出党和国家的工作重心向经济建设转移，皖北地区率先开始了以经济建设为中心的初步尝试。第二阶段，从1978年至1984年，在农村“大包干”形式下，皖北农村率先出现了市场化的趋势。第三阶段，从1984年至1989年，皖北城市的工业生产开始逐步引入经济核算与市场调节的趋势。与此同时，新一轮改革浪潮在农村出现，各地的乡镇企业异军突起，逐渐摆脱了我国在乡镇企业发展中的“拾遗补缺三不争”①“拾遗补缺三不争”是指：乡镇企业“给国有大企业拾遗补缺”和“不与国企争资源、争市场、争人才”。的限制。以B市为代表的皖北中小城市里，农民非农化的趋势日益增加。这一期间，我国自1953年实施“统购统销”以后，逐步形成的城乡身份壁垒逐渐开始动摇。在这样的背景下，皖北农民不仅在农村发展副业、从事个体经营，而且逐渐突破了在城乡流动方面的束缚，越来越多的农民商人开始流动于城乡之间，自发地寻找市场机遇。然而，自上世纪90年代中期以后，由于改革初期的农村市场化改革所带来的自由市场趋势与物价改革以后滋生的垄断机制产生了严重的摩擦，皖北农民商人在经商中的市场风险加大。到了上世纪90年代末，随着城市竞争日益激烈与农村市场日益萎缩的状况下，皖北农民商人几乎遭受了普遍的市场挫折。早期农村市场化改革的增长效益开始下降。

（二）第二轮市场化改革导致市民与进城农民的分化加剧

1992年开始的第二轮市场化改革中，不乏一些进城较早，并靠自己的能力经商致富，属于进城农民中，城市融入较为成功的案例。但是，这种情况并不普遍。例如，在上述个案的描述中，CXL夫妇在进城之初获得了比普通进城打工者更多的社会支持：CXL的爷爷奶奶为他们提供了城市住房，她的丈夫在国企拥有正式工作，有机会学习专业技术，在创业之初，企业买断的钱又为他提供了启动资金……这些条件都是大多数进城农民无法具备的。可以说，城市所提供的社会支持和公共物品在更大程度上影响了农民工的城市适应。农民进城后的社会地位分化，与在起点公平和过程公正前提下，主要因个人才智、能力而产生的社会分化也并不相同。

上世纪90年代中期以来，一方面是皖北各个城市在城市基础设施建设方面不断地加大投入，令城市的面貌日新月异；另一方面却是基层的教育、医疗等公共物品的供应日益短缺。这一时期，由于教育、文化、卫生、通讯、交通部门为了自身的特殊利益，进一步疏离了自身的公共职能，皖北地区的社会就业、社会保障、社会管理、社会公正等问题也越来越突出。公共物品短缺，并且公共物品缺少公共性的体制弊病，导致了部分公共服务部门服务责任意识缺失，甚至利用公共资源谋取私益。这种不合理的格局，进一步排挤了民间的自由的市场竞争，导致了城市中的教育、医疗、居住等方面费用呈现非理性增长的趋势。在这种趋势下，农民工的“低工资”、“低保障”与城市中高涨的生活成本形成了巨大的反差，进城农民的城市融入愈发艰难。

三、摆脱困境，推进皖北农民市民化

在全球化的背景下，推进皖北农民市民化，更需要进一步倡导政府的责任意识，充分实现农民作为纳税人应当享有的公共福利。从市场层面来看，要实现农民在城市平等进入市场，并且公平参与市场竞争的权利；从社会层面来看，要开放城市公共生活，让农民进城后在居有其所、享有与市民平等的各项社会保障。具体来说，主要包括以下几个方面：

（一）保障农民平等的市场准入权

对于进城农民而言，要转变为平等权利的市民，需要以自由（包括劳务市场的自由准入）为前提。是否拥有平等的市场准入权意味着农民工是否享有择业自由，这是决定他们能否融入城市的前提。实际上，一方面，由于农村土地流转机制尚不完善，农民尚不能以土地作为资本，充分参与市场竞争；另一方面，农民进城后，难以获得与市民平等的就业机会，而是大量流入到了一些脏、累、险的工作领域。在这种情况下，虽然市场经济的发展，已经使得农民进城务工的身份性的阻隔趋于减弱，但农民工在城市的平等的市场准入权利依然得不到保障。因此，皖北各城市，作为农民工的流入地，其各项社会政策，应当致力于促进城市中平等竞争的劳务市场的形成，以弥合进城农民转变为平等权利的市民的身份性鸿沟。

（二）完善农民工的各项社会保障

对于进城农民工的社会保障，全国各地都有关于“三方统筹”账户的规定。但是，一些制度缺陷却往往使这些保障措施失效，甚至给农民工造成额外的损失。①由于以往的农民工社保账户难以实现异地接续，农民工失业以后，只能取回从自己的工资中扣除的那一部分。而农民工社保账户中由国家财政出的那一部分、尤其是企业为农民工出的那一部分都取不出来，而被留在了其工作地的社保基金中。由于相关手续十分繁琐，一些农民工在失业返乡之前，甚至无法取出自己被扣除的那一部分工资。

目前，虽然农业税费已经全免，但农业补贴提高的幅度并不高。在这种情况下，政府在对于农民工社会保障的制度设计中，就不能以农民工失业了可以回乡种田为前提，否则只会做出对农民工的不利的制度设计。［5］因此，皖北各城市，无论是作为农民工的流出地还是流入地，都必须全面完善农民工的各项社会保障。一方面，要保障农民的土地权益，避免强制性事件的不断发生，以保障农民自由返乡务农以及通过土地充分参与市场竞争的权利；另一方面，也要为失业但未返乡的城市农民工提供基本的社会保障。

（三）保障农民工在城市的居住权

在以B市为代表的皖北各城市，廉租房建设的覆盖面小，而且完全将进城农民排除在外。其他城市，例如北京、上海、深圳等大城市，不仅把“合法固定住所”的门槛定得很高，而且出现了大量经济适用房优先提供给公务员、经济适用房被建成豪华住宅区的现象。公共福利政策本应具有帮助弱者、减少收入差距的再分配功能，因此，城市提供“廉租房”、“租房租金补贴”的举措应当首先从弱势群体开始。当前，随着农民大量进城，推进农民市民化，就需要进一步扩大城市的廉租房以及经济适用房建设的覆盖面，逐步将进城农民工纳入保障范围，以保障农民工在城市的居住权。

（四）开放城市的公共生活

农民工与市民一样需要享有城市的教育、医疗等公共物品。在城市主流的社会公共空间尚未完全接纳农民工的情况下，政府的相关社会政策更应当帮助他们在法治的基础上建立自己的公共生活，而不能假设农民工会对城市产生危害而排斥包括农民工在内的外来人口。②2011年初，深圳警方在“治安高危人员排查清理百日行动”中将8万余名“治安高危人员”清出城市。所谓的“治安高危人员”，就是“无正当理由长期滞留深圳、行踪可疑、对社会治安和人民群众生命财产安全构成现实威胁的人员”。具体包括：“流入深圳市、有刑事犯罪前科，长期滞留且无正当职业及合法经济来源的人员；没有正当职业，生活规律异常或经济来源可疑的人员，特别是经常昼伏夜出，有群众举报，具有现实威胁的人员”。政府部门这种公开的、没有法律依据的、损害外来人口的公民权利的做法，在社会上引发了极大的争议。开放城市的公共生活不仅有利于包括农民工在内的外来人口融入城市社会，而且能够以民主、法制的原则维持主流社会与边缘群体间在公民权利意义上的平等。并且，这种体制还有利于形成化解主流社会与边缘群体之间矛盾的缓冲机制。［6］因此，开放的体制对于农民工（尤其是新生代农民工）走出边缘状态、融入城市生活非常重要。

［1］ 市公安局放宽户籍管理制度服务经济建设［EB/OL］.（2009-10 -19）.http：//www.bbr.cn/news/2009/10/19/193-720316.shtml.

［2］ 人力资源社会保障信息（2011年第9期）［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//www.ahbb.lss.gov.cn/show_info01.asp?id=535& iid=16.

［3］ 蚌埠市住房保障租金补贴政策再次扩面［EB/OL］.（2010-08-12）.http：//bengbu.la/news/focus/2010081209424830226.shtml.

［4］ 蚌埠加快保障房建设 今年将有7518套廉租房开建［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//office.focus.cn/news/2011-03-24/12-40185.html.

［5］ 秦晖.什么是农民工的“退路”？［N］.经济观察报，2009-02-23.

［6］ 秦晖.农民中国：历史反思与现实选择［M］.郑州：河南人民出版社，2003：68.