中国政府发展生态政治建设的困境

钟 宁，赵连章

(东北师范大学 政法学院，长春 130012)

中国政府发展生态政治建设的困境

钟 宁，赵连章

(东北师范大学 政法学院，长春 130012)

改革开放后，我国采取了市场经济体制和有效的经济发展政策，经济进入了前所未有的高速发展时期，但我国的经济增长模式是高投入、低效率的粗放型的发展模式，走的是一条“边治理边破坏、治理与破坏同步、破坏大于治理”的道路，给环境带来了巨大的压力与破坏。尤其是进入到21世纪后，自然环境的状况成为了我国经济、社会发展的巨大瓶颈。我国目前的生态治理体制、政策和政府结构与职能有其内在问题与矛盾，成为中国政府生态政治建设发展的最主要的制约因素。

生态政治;政府职能;政策;问题

随着人类社会经济发展水平的提高，特别是工业化时代以来，环境已经由为人类提供生存和发展的物料基础角色转变为制约和威胁人类生存和发展的“不定时炸弹”。环境污染、生态危机已成为世界各国共同面临的难题。解决生态问题，进行生态修补与环境保护已成为各国政府职能的一部分，生态系统也逐渐进入政治系统的考虑范畴。中国政府也在积极进行生态治理与生态政治建设，但当前面对几个关键性的困境。

1 经济发展与生态保护之间的矛盾

我国改革开放以后，在大力发展经济建设的背景下，展开了大规模对自然资源的开发与消耗，特别是国家支柱性产业对能源的消耗与环境破坏巨大，绝大多数企业追求的利益增长给我国的自然环境带来了史无前例的压力。经济利益与生态利益产生了前所未有的、难以调和的冲突。

1.1 政府管制与企业生产的矛盾

政府进行生态治理与环境保护的过程中，与企业之间存在着复杂的利益关系。政府在实施和执行生态政策及其控管的过程中，主要是根据相关法律法规对各类污染进行宏观布局后，有针对性的实施管制，通常扮演着主动行动者的角色，追求其政策制定中的预期目标和公众环境利益。而企业，尤其是占我国产业结构比重较大的制造业在生产和追求最大利润的过程中，其排放污染物等一系列危害生态环境的行为就成为了政府生态治理的重点对象，在微观上针对个别行业而进行具体施控，企业就成为这一关系中的被动接受者。但在这一单一关系之外，政府尤其是地方政府与企业又存在许多复杂的小环境，虽然政府和企业在环境治理行为中有着不同的利益追求，但政府又要考虑其他诸如经济发展、税收、就业、政绩等问题。由于政府是代表公民共同利益的特殊组织，拥有行政权力，在履行社会管理职能的同时，政府自身还面临着为谋“一方福祉”而需招商引资、提高地方产业产值等现实问题，同时某些政府职能部门乃至某些公务员个人如果丢掉人民公仆及用权为公的信念，也会追求部门利益的最大化或个人利益最大化。因此，“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”［1］当经济效益、社会效益、生态效益发生矛盾时，由于某些政府追求自身利益最大化，往往以经济效益为首选，不惜牺牲社会效益和生态效益。在自利动机的驱动下，公共权力发生了异化，它便不是用来维护社会公共利益，而是用来“寻租”谋取私利，从而腐败滋生和蔓延，社会公共利益严重受损。

另外，政府没有完善的监测技术，也不能负担高额的监测成本，无法持续掌握企业生产对环境造成的污染，由于信息的不对称，企业就有可能瞒报其污染指标，抱着侥幸心理冒险排污。而政府为了寻求其自身利益，促进经济较快发展，从而解决税收、就业等问题，提高政绩，某些地方政府会对经济贡献凸出的企业睁一眼闭一眼，默认为“特殊照顾”。“在缺乏监督的情况下，政府部门的官员还可能为了谋取个人私利而对污染企业权力寻租，只要收益大于付出，企业就会使用资金对政府相关部门进行游说，以谋求有利于本企业的环境政策和标准的制定或迎合某些官员的权力寻租行为，谋求政府有关部门对企业环境破坏行为的保护和认可。”［2］

1.2 市场经济体制下生态环境资源配置的“市场失灵”

生态环境自古以来就是天然物品，也是典型的公共物品。随着工业社会的到来与发展，生产力的极大进步以及人口的不断增长，自然资源越来越匮乏，自然环境能够承载的人类的消耗与污染也越来越有限。因此，许多自然属性的天然物品及资源便转化成了“准商品”并体现出越来越强的“稀缺性”。因此市场机制在生态环境治理行为中必然成为一种重要的治理手段。但又由于其商品属性并不完整，在市场资源配置过程中难免出现“市场失灵”的情况。主要表现在:①市场的不完整。实际上，很多生态环境资源依旧唾手可得，不具备商品的性质，根本不存在交易这些生态环境资源的市场或其尚未发育。而有些生态环境资源虽有市场，但按照市场经济理论，价格只反映劳动和资本成本，这就导致自然资源价格偏低，并导致对自然资源的无度耗用。②市场被垄断，没有良性竞争促进资源合理分配。［18］譬如在我国，水、电、气等物品的供给往往独此一家，市场被严重垄断，几乎不存在竞争者，资源的有效配置和利用率在这种状态下就变得极其恶劣。③市场的未来主体信息缺乏。我们对于生态资源市场的未来主体，即我们的后代子孙的信息无法掌控，自然环境的瞬息万变和未来世代的发展情况都具有不确定性。这就使只能反应当前情况的市场机制和价值体系都不能为未来市场的供需关系做出调整，对未来的经济可持续发展造成了巨大的障碍。

2 现行的政府结构、职能与生态政治发展的冲突

当前中国政府依据其职能出台的各种政策中，有相当一部分是促进经济增长与市场经济发展的长期扶植政策。其中不乏存在对环境具有破坏力或具有潜在威胁性的政策。例如产业结构政策直接影响自然资源配置与对环境的消耗程度，长期扶植重工业或能源消耗巨大的产业明显会给生态环境带来巨大的消耗与破坏，这些政策无疑与近年来中国政府出台的生态政策和生态治理行动产生政策矛盾与利益冲突。我国生态治理活动经过多年来的发展，虽形成了比较全面的政策覆盖面，但在运行过程中也存在着机制不健全、政策不配套、权责不明确、体制外监督缺失等诸多问题。

2.1 政府环保机构职能重叠、权责不明

随着近年来的经济社会发展，我国如今已开始由发展中国家向中等发达国家挺进，环境问题也从公益问题提升为关系国家经济可持续发展的重大问题和直接关乎人民生活健康水平的民生问题，直接影响我国民众的生存环境，制约着社会经济的发展和进步。而环境问题产生的根本原因之一是在社会发展进程中，在重大决策中没有考虑到环境变化会造成的不可逆转性影响。随着我国政府体制与组织结构的发展和政府职能的转变，生态管理系统也从各部门分区划块管理中脱胎而出，建立了统一管理机构。但在这一“脱胎换骨”的过程中，建立新机构确立其职能与权力的同时并没有对原控管单位撤销权职，从而出现了机构重叠、权责不明的现象。例如:国家环境保护部和国家林业局在管理范围上存在很多交叉重叠的部分，这就不可避免的产生了在权力上相互争夺，在责任上相互推诿的局面;环境保护部与水利部门同时具有环境监测、统计、管理等职能，这就导致了重复工作、重复劳动，不仅造成人财物的浪费，同时还可能出现数据资料测统不一致，造成政策制定与行动上的混乱。［19］另外，环保部门在日常工作中往往需要工商、司法、监察及其他行政部门的协调配合。可在实际执法过程中，环保部门很难得到各部门的有利配合，停业整顿、吊销执照等比较影响日常生产的执法行为都不能有效执行，从而使案件执行不下去，甚至不了了之。此外，行业管理部门与环境监督管理部门的职权不清;综合决策性管理部门与专业管理部门的职权不清;政府与其所属部门的职权不清等等问题不仅造成了工作重复，降低了办事效率，浪费行政资源，同时还增加了协调难度，难以形成管理的整体合力。［3］

2.2 环境政策的制定缺乏科学性

环境政策是治理环境污染、保护生态平衡和自然资源的主要手段。政府作为行使这一行为的主体，在制定环境政策时，不仅要遵循政策制定的方法与程序，还需将自然规律的系统性和生态系统整体性纳入政策制定的考虑范畴。但我国政府在生态政策制定的过程中，往往忽略了自然生态的整体性，只从单一的环境要素出发，多为“条块化”治理政策，有相当的局限性和片面性。在许多已制定的政策中，多以治理为主，哪里需要“堵”哪里，没有明确的长远目标，因此导致政策实施成断续性发展，治标不治本。另外，在制定政策时缺乏征求企业与公民意见的法律程序，不注重信息、统计、数据等基础工作，缺乏科学的论证，因此导致制定的政策不够切合实际。［4］

2.3 体制外环境监督力量缺失

生态政治的参与性质决定了生态政治是全民性的政治，生态环境的公共物品性质决定了公众对其有使用的权利与保护的义务，因此生态政策的制定与执行也应该接受大众的参与与监督。而公众参与不应该是某些集团的片面性参与，而是开放性的全民参与。而我国大部分环境政策的制定、执行都属于专家与政府领导小范围决策，明显缺乏公众参与度、政策透明度和体制外监督渠道。环境政策无法及时、准确地传达给大多数公民和企业，得到公民与企业的理解、支持和配合，公民的意见和建议也无法及时上传，大大降低了环境政策的效率。据了解，我国沿海地区公众的生态保护参与群体也只局限在学生团体和社会自愿者，而西北部欠发展地区的公众参与度几乎为零。

3 政府生态治理的行动力制约

生态治理的开展与推进不仅是政府政策上行下达的程序过程，同时在开展生态治理的实践活动中还需要各方面的协调与支持。政策财政预算与拨发，生态治理的技术研究与技术支持，生态环境现况与治理力度和治理手段等都使政府生态治理的行动力受到制约，达不到预期或合理的治理成效。

3.1 政府财政的制约因素

尽管改革开放后，我国在政治体制改革中将政府机构改革列为主要项目，但经过30年的调整，我国各级政府仍存在着机构繁杂，公务人员特别是官员过多，政府规模过大，财政吃紧等一系列问题。尤其是近年来，政府行政成本特别是公务消费急剧增长，一些官员利用公款消费，小则大吃大喝，大则挪用谋私利等现象屡见不鲜;有些政府部门花钱不问出处、公私不分，在严重影响了政府形象的同时也造成了政府财政上的巨大浪费。这就使本就吃紧的政府财政愈加不能发挥最大效能。另外。政府财政预算的大部分支出都投入到了经济建设中，相对于在与经济利益有一定冲击的政策项目上的小额投入便显单薄。对环保部门及其内部财政预算分配亦是如此，如2010年中央环境保护部财政拨款支出预算144233.97万元，其中基本支出 17365.43万元，项目支出126868.54万元，而核心的211环境保护项目支出预算为65541.65万元，共安排51个项目，其中:基本建设项目3个，安排投资3500万元;财政专项资金项目48个，安排预算支出62041.65万元，仅占全年财政计划的45%，而中央环保局的总体预算仅占2010年我国GDP总量397983亿元人民币的0.377‰。［5］而环境治理与监测，尤其是一些专项行动需要花费巨大人力物力，进行长期跟踪整治，由于经费有限，一些项目被搁置，而正在进行的项目也不能得到充分支援，使行动的具体开展十分艰难。另外，企业造成的巨大环境破坏和突发性污染事件都要由政府承担一部分资金援助，并需要投入巨大的人力物力来进行短时有效的控制与治理。如2009年5月河北省霸州市的梅花味精生产基地周边烟尘污染严重，十余个村庄的居民饮用水不同程度受到污染，至今令周边居民千亩农田荒芜;2010年7月3日，福建省紫金矿业集团有限公司铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故，9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段被污染及大量网箱养鱼死亡;2010年7月16日，大连新港输油管道发生爆炸引发大火和原油泄漏，至少造成附近海域50km2的海面污染，重度污染海域12km2;2010年7月28日，由于受特大洪水影响，吉林省永吉县两家化工企业——新亚强生物化工有限公司和吉林众鑫集团7138只原料桶被冲入温德河，随后进入松花江，上万人拦截，城市供水管道被切断，污染带长5km，处理此类突发事件和后续工作所需的额外财政支出也给政府造成压力。［4］

除此之外，依照我国的经济发展模式，一地区经济发展水平与其对环境造成的压力与破坏在一定程度上是成正比的，政府对环境控管与治理的行政成本中隐藏了被治理企业的边际效益和政府的潜在税收增量及其该地区经济发展模式的隐性转变等多个利益因素。这样，政府就要为环境治理付出非常高的隐性成本，甚至在某种程度上是与该地区的经济发展相冲突的。

3.2 环保部门只有间接强制执行权，缺乏独立性与权威性

从我国环保部门所处的地位看，难以有效抵制地方保护主义。我国《环境保护法》规定，地方政府是环境质量的责任主体，同时我国环境管理体制长期采用的是行政属地管理模式，这样，地方政府既是责任主体又是管理主体，地方保护无形中为企业撑起了保护伞。在执法过程中，地方政府在很多方面制约着环保部门，环保部门财政不独立，环境执法资金是靠地方财政提供。各地方重要污染源大多都是当地纳税大户，这些企业都受地方政府保护，加之地方政府又不受上级环保部门领导，所以有些案件就很难执行下去，环保执法运行不畅。

4 政府生态治理手段的局限性

在环境监管与治理保护中，各种手段是必不可少的，运用科学、合理、具有可操作性的环境管理手段才能使治理行为发挥最高效能和作用，但我国在这方面存在比较大的局限性和弊端。

4.1 行政手段与法律手段的问题

政府与企业之间存在严重的信息不对称，政府能够直接掌握企业污染信息的行政手段几乎不具有可操作性，因此政府很难及时发现和解决分散的、小范围的污染源。另外，政府缺乏对企业防治污染的激励机制，通常运用行政手段进行强制性管理，不考虑各企业的不同情况，实行同样的强制管理，最后导致政府的决策难以实施，也使得企业形成先污染后治理的怪圈。而随着生产技术的日新月异，环保工艺也得到突飞猛进的发展，政府很难及时修订相关法规和标准。

4.2 经济手段、技术手段及教育手段的问题

在经济手段方面，多数环保基金与投资渠道未能发挥有效的作用，缺乏完善的组织规范与实施细则，投资渠道的管理方式也有所缺失;政府征收环境税费资金分散，保证不了有效投入到污染项目的治理中，同时，经济手段对污染主体影响巨大，如补助金的长期实施不仅增加财政负担，同时还会导致污染企业的增加;生态环境补偿费征收工作也受到严重的地域限制，由于地方政府重经济轻环保，使得企业忽视环保投入，无形中增加了环境政策实施的难度。另外，企业只有在能够获得利益的情况下才会进行技术上的改进，技术手段实施起来相当困难。作为教育宣传这样的“软手段”，本身就缺乏强制力，因此很难在短时间内发挥作用。［6］

［1］ 齐明山.转变观念界定关系——关于中国政府机构改革的几点思考［J］.新视野，1999(1).

［2］ 王库.中国政府生态治理模式研究［D］:［博士学位论文］.长春:吉林大学政治学系，2009.

［3］ 马桂铭.环境保护［M］.北京:化学工业出版社，2008.

［4］ 杨朝霞.论我国环境行政管理体制的弊端与改革［J］.昆明理工大学学报社科:法学版，2007(5):7－14.

［5］ 环境保护部2010年部门预算情况说明［EB/OL］.［2010－05－ 01］.http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201005/t20100506_189181.htm.

［6］ 李阳.论当前我国生态政治建设的必要性及基本途径［J］.保定学院学报，2009(5):46－48.

［7］ 按照国家规定，对生态环境恶劣地区和急需进行生态保护的牧区、林区等地发放生态保护补助金，并对受其影响的群众给予资金补偿。

Chinese Government’s Plight in the Development of Eco-political Construction

ZHONG Ning，ZHAO Lian-zhang

(School of Political Science and Law，Northeast Normal University，Changchun 130012，China)

After the reform，our country adopts the effective economic development policy in market economic system and the economy goes into the unprecedented development period，but China＇s model of economic growth is an extensive development mode with high investment and low efficiency，which brings environment enormous pressure and destruction.Especially，in the 21st century，natural environment situation becomes a great limit in Chinese economic and social development.There are internal problems and contradictions in our current ecological management system，policy and government structure and function，being the main restricting factors of the development of eco-political construction for Chinese government.

eco-politics;governmental function;policy;problem

D63

A

1009－3907(2012)07－0864－04

2010－03－19

钟宁(1985－)，女，吉林长春人，博士研究生，主要从事中国生态政治发展方面研究;赵连章(1949－)，男，吉林长春人，教授，博士生导师，主要从事为中国政治发展问题研究。

责任编辑:沈宏梅