浅谈“小金库”的危害及防范

延安大学 王晓军 苏 伟

我国“小金库”历史源远流长，俗称私房钱，有着悠久的历史。“小金库”是民间俗语，不是法律规范用语，它始于20世纪70年代末财政部组织清理的小钱柜，80年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。我国对“小金库”的治理也持续了相当长的时间，可是“小金库”不但没有被清除，反而愈演愈烈，甚至跟随时代前进的步伐不断地在演变。

一、“小金库”的危害

（一）导致违规违纪行为盛行 我国的《会计法》规定，各单位必须依法设置会计账薄，并保证其真实、完整。《中华人民共和国公司法》中也规定，公司除法定账簿外，不得另立会计账簿。对公司资产，不得以任何个人名义开立账户存款。而设立“小金库”就与这些法律法规相违背。“小金库”一旦形成，就会被少数人控制，成为挪用或集体私分的对象，有的领导将“小金库”视为私人的钱袋，一些私事的开支也是从“小金库”中支出，公款吃喝就更不用说。自2009年4月至2012年3月小金库专项治理期间，全国共发现“小金库”60722个、涉及金额315.86亿元，责任追究10429人。这就足以说明违规违纪行为的猖狂。

（二）造成国有资产流失 私设“小金库”的实质，就是以牺牲国家和集体的利益为代价，为个人或小团体捞取好处，变相侵占、隐匿、转移国家和单位收入。“小金库”的资金来源虽然五花八门，但归根结底都属于国家集体性质的资产。在检察机关查处的大量经济案件中发现，以国有资产为职工集资建房或发放个人福利的不计其数，而一经查实，追回这些国有资产成了棘手的难题。在近年来查处的职务犯罪案件中，小金库有几万元的，也有几十万元的，几百万元的，甚至还有上千万元的。就如2009年4月至2010年12月这一年多的时间在全国党政机关、事业单位、社会团体和国有企业共发现“小金库”逾4万个，涉及金额超过200亿元，如此短的时间，查出如此大的数额，就足以证明国有资产流失的严重性了。

（三）助长腐败“小金库”在我国是个“顽疾”，也很普遍，个别领导认为设立“小金库”是正常现象，不必大惊小怪。他们认为“小金库”存在于企业就是一个公开的秘密，企业有了这笔钱，办事方便多了，不管是请客送礼还是为企业打通关系都需要它。但是随着个人私欲的不断膨胀，在请客送礼的过程中也滋生了腐败的思想，把企业的小金库变成自己的大金库，随意支配和挥霍，为行贿等不合法支出提供了资金来源渠道。行贿者行贿既不用自己掏腰包，又不受其他人的监督；受贿者拿钱不留交易痕迹，得到实惠又不承担风险，所以“小金库”助长了腐败，使腐败和不正之风盛行。

（四）造成会计信息失真 由于“小金库”的资金不纳入单位的正规财务核算中，财政部门监督不到，审计部门查不到，税务部门找不到，使得国有资金游离于国家监管之外，致使会计信息不能反映单位的全部经济活动和资金收入，会计信息失真，财务报表不真实，不利于责任成本的控制，致使企业的经济效益缩水。造成国家、投资人无法从单位账簿中获取单位收支的真实信息，给经济决策和财务分析带来了非常大的困难。

（五）扰乱经济秩序“小金库”的资金游离于纪检监察、财政、审计等相关部门的监督之外，在一定程度上影响财政预算监督管理，影响财政资金的合理配置，甚至造成部门单位之间在资金、收入分配上的不平衡、不公平、不合理。一些企业利用“小金库”的资金行贿寻租，打通关系，采用不公平的手段谋取社会资源。“小金库”的存在，破坏了市场经济公平交易、平等竞争的原则，影响社会诚信体系建设，扭曲了市场对资源的合理配置，扰乱了市场经济秩序，挤占了国家资源，造成了政府非税收入被非法转移，一定程度上削弱了政府宏观调控能力，干扰了国家政策的运行，扰乱了国家财经秩序，影响了国家经济的健康发展。

二、“小金库”的成因

（一）法律体系不完善 目前我国法律中尚无对私设“小金库”行为处罚的相关的法律条款，不利于我国从法律层面上对“小金库”进行治理。而“小金库”一直被视为是一种违规违纪行为，没有上升到一定的高度，也没有上位阶的法律制度来制约。我国刑法对这种设立账外账的行为，除刑法第一百八十七条设立“用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪”外，并没有对其他设立“账外账”的行为作出相应的法律规定，也就是说，我国现行的刑法没有追究设立“小金库”的法律条文，而纪检监察部门受职能所限，不能从根本上遏制“小金库”的发展。国有企事业单位设立与使用“小金库”问题，不仅仅是损害单位内部利益的违纪问题。国有企事业单位使用的是社会公众资源，损害的是社会公众的利益，对于这种侵犯公众利益的行为理应受到法律的制裁。由于我国当前缺乏相关的法律规定，导致很多国有企事业单位的领导对“小金库”问题的认识不够，重视不够，觉得“小金库”问题就是违纪问题，出了问题后批评教育一下就可以了。

（二）监督机制失位“小金库”之所以至今尚且存在，最重要的原因就是监督不到位使得权力过分发挥。随着改革开放的深入，国家对国有企事业单位下放的权利越来越大，但这并不等于说国有企事业单位的领导可以随意行使权力。有些单位领导集体决定自我奖赏，如领导人员通讯费补助、领导人员误餐补助、领导人员加班补助、领导人员会议补助；有些单位规定薪酬是个人隐私，每个员工只能查问自己的薪酬，不可以查问别人的薪酬，以此隐瞒自己的多拿多占；有些单位制定制度时征求过职工的意见，然而执行制度时没有任何的监督措施，因为制度中根本就没有监督保障措施。国有企事业单位制定的规章制度，往往是谁制定的谁有监督解释权，人事部门制定的人事制度由人事部门监督解释。利益分配都是由内部制度决定的，然而没有人去监督检查内部的制度。内部审计一般只负责内部财务监督，至于内部的其他业务，领导不明确授权，内部审计也不愿多管闲事。内部的纪检与监察也往往是以内部制度由具体业务部门监督解释为由，不插手该类制度的监督，正是由于内部监督机制的缺失，导致了“小金库”问题的产生。在外部监督方面，监督部门注重监督业务活动的结果，不注重业务活动的过程。有些上级监督部门明确宣称，只要完成上级布置的任务，不管任务经费怎么花，哪怕下级机构的领导把公家的钱装进自己的兜里。不仅不制止“小金库”行为，还奖励那些利用“小金库”采用不正当手段完成任务的领导，默许和纵容设立与使用“小金库”的行为。

（三）经济利益的诱惑“小金库”被查出的风险小，能够带来实实在在的好处，使得一些单位和部门不惜牺牲国家和集体的利益，以“小公”的名义来满足其日益膨胀的私欲。他们为了小团体和个人的利益，隐瞒收入，账外设账，大搞请客送礼、拉关系走后门之风，由于在小团体或单位内部有着共同的利益牵扯，在利益的驱使下，大家对私设“小金库”采取默认的态度，一般不会主动举报或抵制。这样领导干部就将“小金库”视为自己的小钱柜，随意支出，任意挥霍，只要有不符合财务规章制度的支出就通过“小金库”列支。“小金库”对单位领导的诱惑太大了，导致很多单位对“小金库”欲罢不能。

（四）惩处力度不够“小金库”一直被看作是一种违纪违规的行为，对于相关责任人的处罚，既没有达到一定的力度也没有上升到一定的高度。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活动，声势和动作都比较大，但对于检查出来的问题却偏重经济处罚，如收缴“小金库”和对单位进行罚款，而对单位领导人的处理轻微甚至不追究责任，这样的处理虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有些地方则出现越演越烈的现象。其实，“小金库”的设立与单位负责人的许可和纵容是分不开的，但是由于对单位领导没有什么实质性的惩罚措施，违法违纪成本较低，未发挥出惩处的威慑作用，导致“小金库”至今仍在。

三、“小金库”的防范措施

（一）增强领导干部和职工的法纪观念 首先要加强教育，增强领导干部和职工的法纪观念。领导干部要明白自己的权力范围，领导干部行使的是公权，公权的行权原则是“法无明令授权即禁止”。很多单位领导认为自己是单位的一把手，组织上把自己任命为领导的同时赋予了自己管理单位一切事务的权利，凡是没有明文规定的事务都由自己说了算，甚至有明文规定的也一样，因为很多制度与文件就是由领导制定的。通过法纪教育，加强领导的法纪意识与责任意识，明白自己的权力界限，越权即违法。其次要加强领导干部和职工财经法纪的学习，让他们认识到私设“小金库”是不合理又不合法的，让他们从思想上、行动上支持禁止“小金库”的工作。要让全体干部、财会人员掌握财政法规，树立遵纪守法意识和法制观念，更重要的是让单位负责人明白其应对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，并保证财务会计报告真实完整，从而从思想上杜绝“小金库”。

（二）强化内外监督制度 在强化内外部监督方面，首先需要强化外部监督制度。各级审计、纪检监察、财政部门要把财经纪律检查作为一项经常性工作，常抓不懈。现在的“小金库”检查通常是阶段性检查，没有形成一种治理“小金库”的长效机制。要把这种专项检查转换为经常性的监督工作，笔者认为应当继续保留专项检查中的自查申报制度、群众举报制度和外部监督机构的随时抽查制度，要对私设“小金库”的单位形成一种威慑力，让它知道外部的监督单位随时监督着它。要强化相关职能部门的协作力度，吸收历年来财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，充分发挥各个监督部门的职能作用，相互配合，统一协调。其次就是要强化内部监督制度。要建立和完善内部制度，必须结合自身的实际情况，依据《会计法》的规定，制定切实可行的财务管理规章制度，规范财务管理，强化会计监督和内部审计控制力度，按照不相容职务分离的原则，遵循内部牵制思路，形成相互制衡机制。

（三）落实举报制度“小金库”隐蔽性强，直接检查往往不易被发现，最有效的办法就是内部知情者的举报，但这往往也是最难的。因此，要广泛宣传，充分发动群众，发挥社会舆论和群众监督的作用，重视举报工作，采取有偿的奖励机制，对外公布举报电话、举报信箱和举报网址，对群众举报的情况，相关部门要加以重视，认真核实，严肃处理，给群众树立举报信心。同时必须建立举报登记和查处督办制度，认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复者从严处理。

（四）加大查处、惩治力度与责任追究力度 首先加大案件查处力度和惩治力度。一是财政、审计、税务等经济监督部门要统一步伐，结合自身工作，加强各部门、单位的财务收支检查。重点检查虚报冒领、假发票与不合理支出。检查既要以法律法规为标准，同时也要检查企业的财务制度，对于财务制度不完善，财务制度违反国家法律法规或财务制度制定程序不合法的，要限期改正，通过健全制度、规范管理，抑制“小金库”行为的发生。二是财政、审计等部门对检查中发现的问题要严肃处理，不能以罚款了事。应根据金额的大小，向纪检、司法部门通报。另外，财政部等单位应专门开设网站对查出的“小金库”进行曝光，曝光期间不少于5年，让社会公众可以随时查阅私设“小金库”的单位及其相关责任人，要让私设“小金库”的单位及其责任人付出声誉及其他代价。其次是要加大责任追究力度。私设“小金库”本来就是侵占公众利益行为，属于违法行为，所以除非私设“小金库”的金额很小，否则一般不应按违纪来处理。2008年8月在审议刑法修正案（七）草案时，全国人大常委会委员刘锡荣提出集体腐败的概念。他建议，刑法修改应将“集体腐败”纳入刑律，如果目前单独制订惩治集体腐败法有困难，可考虑首先把私设“小金库”列入刑法犯罪中。现在我们对查出的“小金库”一般是作为违纪处理，将来逐步过渡到按违法进行处理，最后要作为犯罪处理。

从“小金库”的发展与治理历程看，对“小金库”的治理不断地在加强，要想彻底治理“小金库”，不仅要立足于前人研究治理的经验上，还要面对现今“小金库”出现的新特点上，不断地完善治理措施。相信只要坚持不懈，“小金库”最终将会消失于历史的舞台。

［1］赵枝琴：《“小金库”成因与防治对策》，《全国商情（理论研究）》2010年第11期。