城市化进程中失地农民权益保障的路径分析

王俊凤

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

城市化进程中失地农民权益保障的路径分析

王俊凤

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

我国城市化进程中失地农民权益受损现象实际上是深层次的权利失衡的结果，农民失地是现象，农民失权才是本质。因此，保障失地农民权益就必须深入剖析我国的农地制度与体制缺陷，从根源上寻找失地农民权益保障的路径，改革农地产权制度，重构政府在征地过程中的角色和职责并逐步强化农民利益集团的表达力和行动力。

城市化进程;失地农民;农民权益;土地征收

一、引言

20世纪90年代以来，我国城市化进入了快速推进时期，虽然城市化是人类社会文明进步的重要标志，是解决我国“三农”问题的必由之路，但是，伴随着城市化进程的不断推进，大量的农村土地被征用，大量的农民失去安身立命的根基，同时也催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。虽然政府在保障和救济等领域加强了对失地农民的保护，尽管《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律也都确认和保障着农民的土地权益，但是，实践中农民土地权益保护工作不仅难以落实，而且还存在着严重的侵权现象。从表面上看，失地农民权益受损问题是由于征地制度、补偿制度等一系列不合理制度造成的，实际上却是更深层次的权利失衡的结果。农民失地是现象，农民失权才是本质。因此，从权利保护的角度，对我国现行制度和体制的缺陷进行深入剖析并寻找解决失地农民权益保障的路径，是目前解决该问题的关键所在。

二、城市化进程中失地农民权益受损的表现

(一)失地农民的参与者主体地位缺失

首先，《宪法》第十条明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”据此，“公共利益”在宪法和相关法律并未对其含义作出明确界定的前提下，就名正言顺地成为政府将农村集体土地自由裁量地转化为国有土地的合法依据。可见，在土地征收过程中，农民没有参与决策的权利，是否征地以及如何征地完全由政府单方面决定，农民只能被动地服从。其次，根据《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这种限制使得农民无权参与土地用途改变后的交易，只能如旁观者一样眼看着政府低价征收并高价卖出以获取暴利。农民虽然失去了赖以生存的生产资料，但是却无权分享土地交易的巨额收益。再次，征地的受偿主体是农民集体，而不是承包经营农户。因此，整个征地程序从立项征地、征地行为的实施到征地补偿的分配，仅有村委会代表农民集体参与，农民个体则完全被掩盖于集体的名义之下。最后，《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”在这种制度安排下，征地行为的主体成了裁决方，缺少第三方的仲裁，失地农民的权利救济已是欲诉无门，更何况农村土地属于农民集体所有，失地农民个体根本不具备诉讼主体的资格。

(二)失地农民的财产权利受损严重

虽然说我国的征地补偿从无到有，在一定程度上平衡了享有征地权的主体和土地所有者之间的利益，本身已是一种进步。但是，相对于公正合理的补偿目标，这一规定显然还远远不够。一方面，现行法律规定的征地补偿标准剥夺了农民应当享有的土地增值收益。依据《土地管理法》第四十七条规定，征地补偿费用的计算方式为“产值倍数法”，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，二者的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。如此规定，不仅“产值”“倍数”是难以确定的弹性数值，而且补偿范围只包括了土地的直接损失而未考虑土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地对于农民的就业与社会保障价值，更为重要的是征地补偿费是按照与市场无关的静态政策性价格计算的，严重偏离了土地的市场价值，土地在农转非后所产生的巨大级差地租显然与农民无关。另一方面，征地补偿费用的分配也很不合理。农民实际上只能拿到青苗费、地上附着物补偿费和部分安置补助费(此时必须是农民自谋职业)，而集体可以获得土地补偿费以及部分安置补助费(需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织)。在土地的补偿费用已经很低的情况下，再经过地方政府、村一级的层层过滤，最后到达农民手中的补偿金已是所剩无几。

(三)失地农民的基本生活保障没有着落

我国城乡二元化的保障体制决定了土地对于农民来说具有至关重要的保障功能，土地是农民的安身立命之本，不仅为农民提供了基本的生存与发展的保障资料，还满足了他们对安全感、归属感、成就感等多种心理的需要。农民失去土地并不是单纯的失地，更意味着同时失去了经济权、财产权、就业权、受教育权、保障权等与土地相关的一系列权利，而实际的土地征收补偿并不能实现对土地上述功能的替代。由于我国的工业化、城市化水平较低，虽然第二、三产业已有较大发展，但是仍然无法容纳庞大的失地农民。从农民自身来讲，由于文化素质普遍不高、没有专业技能、参与市场竞争的能力较弱，在就业的竞争中处于极大劣势，因此，失地农民面临着重重就业困境，必然会沦为“务农无地、上班无岗”的新失业群体。

三、城市化进程中失地农民权益保障的路径选择

(一)改革农地产权制度

现行农地产权制度的缺陷是失地农民权益受损的一个重要原因。所有者缺位、权能残缺的农地产权制度使本应成为土地交易中市场主体的农民成为名副其实的旁观者。虽然《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《物权法》《农业法》和《土地管理法》等法律也都规定我国农村的土地属于农民集体所有。但是，何为集体，何为集体所有，农民集体与农民个人的法律关系如何界定，诸多问题，法律都未作明确规定。农民集体也就成为一个看不见、摸不着的抽象法律概念，从而导致“谁”真正拥有土地的所有权并不明晰。然而，恰恰是农民集体在法律中的缺位，使得村委会在现实生活中成为了最重要和最关键的角色，同时扮演着农民集体土地所有权的代表与政府在农村的“代理人”，而当农民与政府之间出现利益冲突时，村干部为了保全自己，毫无疑问地会选择维护政府的利益。可见，农地产权主体的缺位，使得农村土地俨然成为一种公共品，为政府以征地为由对农地产权的侵蚀提供了极为便利的条件。鉴于此，国家立法机关应该对各级立法中有关农地产权规范进行修改，重构农地产权关系，重点是确立农民的土地所有权主体地位，并清晰界定农民集体与农民个人各自的土地权能与权限及实现途径。农民只有拥有完整的土地产权，才能成为土地的真正主人，掌握土地的命运，从而从根源上杜绝侵权现象的发生。

(二)重构政府在征地过程中的角色和职责

农地产权制度的模糊在很大程度上纵容了政府在征地过程中的寻租行为，助长了政府以征地为手段提高政绩的欲望和追逐利益的行为。如前文所述，《土地管理法》第四十三条的规定使得农村集体土地只有通过国家征用变成国有土地后才能进入土地市场，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者。国家垄断了土地一级市场，是土地价格的唯一决策者，在土地征用净租金巨大且递增的利益驱动下，政府追求土地收益最大化的行为取向便暴露无遗。于是，政府成为多种相互冲突角色于一身的征地主体，是征地规则的制定者与裁判者、土地交易的经营者与受益者、农民集体的代言人同时也是损害农民权益的最大威胁者。实践中，许多地方政府借公共利益之名滥用权力，动用公、检、法力量粗暴征收农地，一些农民为了维护自己的土地权益甚至付出了生命的代价。因此，要想从根本上解决杜绝政府的征地寻租行为，就必须准确定位政府在征地过程中的角色，明确其职能与职责。首先，政府作为宏观调控者，应该是规划者、管理者，而不能是直接参与的交易者。政府必须退出征地市场的交易，只有使其无法享有征地之利益，才能使其回归应有的地位和职能并将交易主体的地位真正还给农民。与其斤斤计较政府拿了高额的土地出让金后到底应该分多少给农民，不如从根源上将土地收益直接交付给农民。其次，政府要充分发挥宏观调控的作用，作为裁判者代表国家进行“公共利益”之判断，并在符合“公共利益”的前提下，负责组织和监督农民与土地开发商的土地交易行为，将征地的补偿方式变为市场方式，允许农民与土地开发商在同一平台上直接进行交易。最后，国家可以采用间接调控方法，从直接交易获得巨额收益转向税收和管理费用，既有利于扼制政府获取最大化土地收益的手段从而保障农民土地权益，同时还能利用税收调节土地供应，避免现行征地制度下引发的各种问题都要由政府最后承担的超负荷局面。

(三)强化农民利益集团的表达力和行动力

农地产权制度的缺陷，诸如“公共利益”等含义不确定的法律规范、征地补偿不合理且救济无门、发现征地问题如此严重但后续解决异常延缓且损害仍在继续，这些问题显而易见但是仍然存在，究其根源仍在于农民的弱势群体地位使其缺乏足够的利益表达力与维权行动力。长期以来，为了配合以重工业为核心、以现有城市为基地、以牺牲农业为代价的高速工业化战略，我国形成了相应的经济、政治、文化和心理等方面的明显的二元性差异结构。这种二元结构的形成，是国家在社会经济发展过程中通过城乡差别分层战略而人为地进行利益选择的结果，是国家通过制度对农民公平发展权利的剥夺，最突出的表现就是农民权利的制度性流失。在农地流转利益的再分配中，农民的弱势群体地位使其根本无力对抗政府的利益博弈，他们不仅无法对政府的侵害形成有效约束，甚至连基本的利益表达都无从实现，更不要说过通过个体行动来维护其合法权益了。因此，农民要维护自己的合法权益，就必须改变其群体的弱势地位，而这需要社会外力和农民内力的良性互动才能有效实现，不仅需要政府的引导和扶持，更取决于农民自身主体性力量的成长和发挥。

［1］ 张安毅.中国农民土地权益保护路径分析［J］.中国土地科学，2009(8):13－17.

［2］ 长子中.城市化进程中农民的土地权益保障问题［J］.开放导报，2011(4):34－37.

［3］ 林凤章.失地农民的权益缺失与法律救济［J］.山东农业大学学报(社会科学版)，2009(2):66－70.

［4］ 欧健.政治学视域中的农民权益保护问题探析［J］.农村经济，2010(1):95 －98.

The Path Analysis of Protecting the Rights and Interests of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Wang Junfeng
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

The phenomenon that the rights and interests of landless peasants in China has been damaged is actually the result of the imbalanced rights;losing land is the phenomenon，losing rights is the essence.Therefore，it is necessary to analyze China＇s agricultural system and institutional weaknesses;find the path to protect the rights of landless farmers from the source;reform the rural land property rights system;reconstruct the roles and responsibilities of the government in land acquisition process and gradually strengthen the power of expression and action of farmers＇interests groups when talking about the rights and interests of landless peasants need.

the process of urbanization，landless peasants，the rights and interests of peasants，land expropriation

F301.1

A

1672-3805(2012)01-0018-03

2011－06－24

黑龙江省哲学社会科学规划项目“黑龙江省城乡一体化进程中农民权益保障制度研究”(编号:11E133);东北农业大学博士启动基金(编号:2010RCB12)

王俊凤(1977–)，女，黑龙江哈尔滨人，东北农业大学经济管理学院副教授，博士，硕士生导师;研究方向:三农问题