主要发达国家农业补贴政策对黑龙江省的启示

朱志猛 王慧军

(1.东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030;2.河北省农林科学院，河北石家庄050051)

主要发达国家农业补贴政策对黑龙江省的启示

朱志猛1王慧军2

(1.东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030;2.河北省农林科学院，河北石家庄050051)

黑龙江省地处我国东北边陲，地广人少，是我国重要的粮食主产区、商品粮生产基地和粮食安全后备基地，也是国家农业补贴的重点省份。但是如何补贴，补到什么程度才能起到激励作用，是值得我们探讨的问题。本文通过分析主要发达国家农业补贴政策的特点和优势，结合黑龙江省农业补贴政策存在的问题，提出了鼓励并加大推进黑龙江省农业结构的战略性调整;用好用足WTO规则，制定适合农户及垦区的农业补贴政策;深化改革农业生产经营管理体制，建立适应国际市场竞争的农业管理体制;完善农业补贴政策目标体系的构建;加强农业补贴政策立法的启示性建议。

发达国家;农业补贴;政策;启示

黑龙江省地处我国东北边疆，位于亚洲大陆的东部边缘，土地条件居全国之首，土质肥沃，地势平坦，耕地连片，水源充足，农用耕地1 198.95万hm2(中国政府网，2011)，是全国耕地最多的省份，而且总耕地面积和可开发的土地后备资源均占全国10%以上，全省人均耕地面积0.31 hm2(合4.6亩/人)居全国首位，适于大中型农业机械联合作业。土壤有机质含量高于全国其他地区，是世界著名的三大黑土带之一，具有发展农业生产的良好自然条件。黑龙江省盛产水稻、玉米、小麦、大豆等粮食作物，2010年水稻产量1 844万吨，玉米2 324.5万吨，小麦92.5万吨，大豆585万吨;同时盛产甜菜、烤烟和亚麻等经济作物。2010年甜菜产量175万吨，烤烟8.5万吨，亚麻2.2万吨。2010年粮食总产量5 013万吨(501.3亿公斤)，比上年增长15.2%，连续七年大丰收，成为全国第二个超千亿斤省份，是全国重要的商品粮生产基地和粮食安全后备基地。

黑龙江垦区是黑龙江省农业生产的重要组成部分，对黑龙江省农业生产及我国粮食安全起着至关重要的作用。因此我们在研究黑龙江省农业补贴政策时，必须要考虑垦区的农业补贴政策。黑龙江垦区位于我国东北部小兴安岭山麓、松嫩平原和三江平原地区，横跨黑龙江省12个市、74个县(市、区)，自然资源富集，生态环境优良。垦区总面积5.54万平方公里，拥有112个农牧场，615家国有及国有控股企业、846家非国有企业，耕地面积233多万hm2，是我国耕地规模最大、现代化程度最高、综合生产能力最强的国有农场群，农业综合机械化率96.5%，农业科技贡献率67%，农业科技成果转化率82%，职均生产粮食38吨。目前，年粮食综合生产能力达到181.8亿公斤，粮食商品量169.4亿公斤，年粮食加工转化能力2 000万吨。

黑龙江省是我国重要的粮食主产区，也是我国农业补贴的重点省份。但是如何补，补到什么程度才能起到激励作用，是值得我们探讨的问题。本文通过分析主要发达国家的农业补贴政策的特点和优势，以期对黑龙江省农业补贴政策的实施起到良好的借鉴作用。

一、发达国家和地区农业补贴政策的特点和优势

发达国家农业补贴的特点大体可以归结为目标明确、形式多样，既能有法可依，又可适时调整，网络化构建、体系化建设，最终形成了对本国农业、农村、农民的全范围呵护。主要表现在以下四方面:

1.补贴数额巨大

发达国家与发展中国家在农业补贴数额上存在巨大差异。就“绿箱”政策措施而言，大多数发展中国家对农业投入不足，“绿箱”措施的支持水平不足农业GDP的5%。而发达国家给予农业巨额补贴，“绿箱”补贴占农业GDP的5% ～20%，美国、日本等国家甚至在20%以上;就“黄箱”政策而言，世贸组织成员国“黄箱”政策补贴为1 980亿美元，90%以上集中在发达国家。大多数发达国家超过农业GDP的20%，欧盟、日本等8个发达国家和地区甚至占农业GDP的50%以上。1995年WTO《农业协议》生效后，“黄箱”政策受到约束，许多成员国修改和调整了农业补贴政策，增加了“绿箱”政策。尽管如此，补贴总额依然在持续增加。比如欧盟的“黄箱”补贴、“绿箱”补贴和其他补贴总计1 132亿美元，日本696亿美元，美国609亿美元。

2.补贴无处不在，但目标明确，相对集中

发达国家农业补贴政策的目标和手段，不同时期有所不同。但就某一国家、某一时期而言却又是明确具体的。其规律大致是:当一国农业生产供给能力尚不能满足本国农产品的需求时，农业补贴的主要目标是支持农业生产，提高本国农产品的供给能力，维持较低的食品价格水平并相应增加农民收入，其补贴重点一般为扶持水利、交通、电力、教育、科技及农业技术推广等。而一旦形成稳定的满足本国农产品需求的农业生产能力，出现农产品过剩时，农业补贴的政策目标就逐步转向了保证农民收入，控制农产品价格和供给，实施农业生态环境保护和建设，追求农业可持续发展上，补贴的重点也随之转向限制农业生产，调整和优化农业产业结构，促进农业劳动生产率的提高，发展规模经济，维持农业资源的可持续利用，实现农业生态平衡方面。美国、欧盟和日本农业补贴变化的过程都体现着上述演变趋势和规律。

明确补贴目标和重点并没有影响发达国家对农业补贴范围的不断扩大。例如，美国新农业法，支持范围不仅包括商品补贴，而且包括土壤保护、贸易、营养、信贷、农村发展、科研和推广、造林和森林管理、能源等许多方面。欧盟除了常规的补贴项目外，农民的养老、医疗保险，季节性休耕，基础设施投资，甚至饲养母牛和私立的农业院校职员发放工资都予以巨额补贴。

3.补贴工具多样性

为实现不同的政策目标和规避WTO规则的约束，发达国家的补贴工具层出不穷。当采取边境政策时，除了传统的进口配额、出口补贴、高额关税等政策外，发达国家往往还利用故意提高卫生检疫标准，原产地限制等方式对进口农产品实行限制，从而达到保护本国农业生产的目的。为缓和国内工农业差距而进行补贴时，补贴工具同样不是局限于价格支持，而是利息补贴与农业保险等一整套财政、金融政策工具的综合运用。即使是单纯为增加农民收入而进行的补贴，其政策工具也是五花八门、各具特色的。比如，发达国家仅对生产者的直接补贴而言就有直接支付、不挂钩的收入补贴、政府在收入保险方面的补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助、限产计划下的直接补贴等。在这些补贴中，有的非常直接，有的则比较间接。

4.补贴方式的法制化

补贴方式的法制化是发达国家农业补贴的普遍特征。农业补贴的法制化，一方面保证了农业补贴资金的稳定投入，另一方面也减少了农业补贴过程中的资金损耗，提高了补贴资金的利用率，这也是发达国家农业补贴效率相对较高的重要根源。比如，美国在农业补贴方面既有时间较长、综合性的农业法案，也有为应对紧张情况而制定的紧急法令，从而使美国即使在美伊交战正酣、军费急剧上涨时期，也没有挤占农业补贴资金。长短期结合的高效率立法体制，保证美国快速出台了一些应急性法案。例如2002年美国新农业法的有效期为6年，属于中长期立法，但是由于在此期间，农业可能受到气候变化和国际市场变动等因素的影响，农场主面临的自然风险和市场风险将超过正常水平，因此美国在2003年出台了《农业援助法案》，从而有效地解决了农业发展面临的一般问题和特殊问题，始终保持对本国农业的强大保护。欧盟、日本在农业补贴立法方面同样面面俱到，除了农业基本法作为母法外，各涉农事项都有相应的单项法律予以支持和规范。

二、黑龙江省农业补贴政策存在的主要问题

黑龙江省作为我国重要的粮食主产区，在实施农业补贴政策时，主要是执行国家的农业补贴政策，实施了一系列的直接补贴政策，形成了以粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、生产资料综合补贴、退耕还林补贴为主，以小型基础设施建设补贴、专项技术补贴等为辅的综合性补贴和专业性补贴相结合的直接补贴政策体系。但是有些补贴政策与WTO规则不适应，问题较多，不利于“三农”问题的解决，也不符合农业补贴政策的国际规范，主要表现在以下四方面。

1.农业补贴目标短期化，缺乏规划与安排

农业补贴往往以政策或部门规定的形式出现，缺乏法律约束和规范。随着国家农村经济发展政策的不断调整，农业补贴政策也不断变化，因此经常出现安排无计划、补贴利益分配不公和补贴忽多忽少等随意性现象，从而造成了农业补贴政策的不连贯;加之农业补贴在实施中涉及财政、农业、粮食和银行等多个部门，政出多门，协调困难，致使成本上升，农业补贴的政策效率反而降低，阻碍了农业综合生产能力的提高。

2.农业补贴结构不合理，农民实际获益较少

国家及黑龙江省财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴几乎涉及农产品生产与流通的全过程，但是各环节和各类别所得到的补贴资金数额很少，导致补贴作用难以集中发挥，效果较差。现行农业补贴政策没有考虑到农户和垦区的差异，有些政策适用于农户，有些政策适用于垦区，统一执行、没有区分。而且，大多数用于降低生产资料价格和支农服务的收费标准，或者补贴在农产品购销环节上。例如，“绿箱政策”中用于粮食安全的补贴偏大，而用于农业科技的补贴偏小，只占0.9%，从而不利于农业科技的进步;“黄箱政策”中惯用价格补贴，其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民不能从中直接得到实惠。

3.“暗补”方式降低补贴效率

在黑龙江省现行的农业补贴政策中，大多数财政补贴资金并不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接进行。这种在中间环节实施的具有补助性质的农业补贴，对农民开发经营土地、推广新品种、应用新技术、推进农业产业化集约化经营的激励作用并不明显，并且容易造成补贴资金的严重流失。

4.农业补贴的手段和方式相对单一

在补贴手段上，过多依靠财政投资，没能有效利用金融、税收等手段。在补贴方式上，基础设施建设、粮食安全储备所占比例较高，农业科研、技术推广和人员培训比较薄弱，农业保险也刚刚起步，难以起到补偿风险、稳定收入的作用。有些做法与WTO《农业协议》中的承诺有出入。

三、发达国家农业补贴政策对黑龙江省的启示

结合黑龙江省农业生产的实际，在全面分析发达国家农业补贴政策后，我们得到很多启示并可以借鉴。

1.鼓励并加大推进黑龙江省农业结构的战略性调整

加入WTO后，农业的国际市场竞争实质上是农产品品质与价格的竞争。今后黑龙江省对农业的补贴重点应放在不断促进农业生产结构的调整优化上。必须推进优化农产品的区域化布局和形成规模化的主产区，建立具有国际竞争优势的名牌农产品种植带、养殖带;重视采取“公司+农户”及“订单农业”的形式，大力扶持龙头企业走农业产业化的道路，努力降低单位农产品的生产成本，提高农副产品价格竞争力。

2.用好用足WTO规则，制定适合农户及垦区的农业补贴政策

加快建立并完善符合黑龙江省的农业补贴政策体系。据有关分析，WTO农业协议免于削减的12项国内补贴措施中，目前我省不少尚属空白，其他的补贴力度也还有限。为此，要增加对农民的一般性服务支出，继续加大对农业基础设施建设、科研教育、技术推广、病虫害防治的投入。加快建立农产品无偿检验、检疫体系，建立区域性农产品信息服务体系等。要认真研究黑龙江省农户及垦区的具体特点，制定切实可行的补贴农户及垦区的具体办法和政策，向农户及垦区提供调整结构、保护生态环境的补贴。

3.深化改革农业生产经营管理体制，建立适应国际市场竞争的农业管理体制

黑龙江省垦区土地比较集中，适合大规模农机具的使用，而农户土地则比较分散，尽管人均耕地居全国首位，但是不利于土地规模经营。因此必须高度重视探索黑龙江省农村联产承包责任制，发展适应WTO的新型的农业经营管理模式，例如积极培育各种农业中介服务组织(发展各种农业协会组织和农业合作社等)，加速农户的土地流转，使土地由农户分散经营向专业农户集中经营流转，继续改革完善粮食流通体制，建立健全农产品批发市场特别是产地批发市场体系，建立农村信息服务体系，加快农业投、融资体制改革，改善农村金融服务等。

4.完善农业补贴政策目标体系的构建

黑龙江省农业补贴缺乏一个长期性政策目标，农业补贴往往与中央制定的农业经济政策相挂钩，而不是一个基于法律基础上相对独立的政策体系。因而农业补贴会随着中央制定的农业经济政策的变化而不断变化。政策目标的短期化，造成农业支持与生产的不连贯、不统一，影响农村经济稳定、健康发展。为此，依据黑龙江省经济发展的客观情势，制定农业补贴的长期目标，形成具有稳定资金来源、操作规范、有章可循、利益相对公平、社会效益整体最佳的农业补贴新局面，将是黑龙江省农业补贴追求的目标所在。

5.加强农业补贴政策的立法

黑龙江省与我国目前有关涉及农业补贴的法律、法规，从颁布的时间看，多在1995年WTO《农业协议》生效和2001年我国加入WTO之前，尚未与WTO规则以及《农业协议》的要求很好的衔接并充分体现。主要体现在以下三方面:①从有关农业补贴法律规定的分布情况看，主要集中体现在新修订的《农业法》的相关条款中，其他有关的法律和法规虽有规定，但是都比较原则或过于笼统，导向性、提倡性语言较多，刚性条款少，现实的可操作性差。②从法律制度建设和体系构建方面看，有关农业补贴的法律规定，在法律制度建设方面才刚刚起步，还没有形成一个完整、统一、有序的体系。③从有关农业补贴法律条款的内容性质来看，只有在少数条款中明确了“农业补贴或补助”的性质，而大多数条款一般都使用“支持”“扶持”“鼓励”等表述方式，模棱两可，很难判断是否属于“农业补贴”的范畴，缺少必要的透明度和公开性。

为此，完善黑龙江省及我国农业政策法规体系，实现农业补贴的制度化和法制化，建立健全一套完善的农业支持保护法律法规，把农业补贴纳入制度化、法制化轨道上来，已刻不容缓。具体来说，我们应该运用有利的立法空间，抓紧建设相关法律法规体系。例如，农业补贴、农业灾害救助、贫困地区援助、农业基础设施保障、农业环境保护以及农民专业合作组织、农业保险、农产品行业协会和组织建设等方面都应着手立法。

［1］ 杜芸，杨青.WTO框架下我国农业补贴现状分析［J］.生态经济，2010(3):99 －101.

［2］ 程国强.发达国家农业补贴政策的启示及借鉴［J］.红旗文摘，2009(15):22－24.

［3］ 何忠伟，蒋和平.中外农业补贴政策的比较分析［J］.农业科技管理，2003(5):17 －19.

［4］ 郭宏宝.中国财政农业补贴:政策效果与机制设计［M］.西南财经大学出版社，2009:71－75.

The Enlightenment to Heilongjiang Province from the National Agricultural Subsidy Policy of Major Developed Countries

Zhu Zhimeng1，Wang Huijun2
(1.Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030;2.Hebei Academy of Agriculture and Forestry Sciences，Shijiazhuang Hebei 050051)

Heilongjiang Province，lying in the northeast of our country，a vast area with sparse population，is an important grain production district，a production base of commodity grain and reserved base of grain supply as well as an important province with national agricultural subsidy.However，it is worthwhile to explore the problem of how to give subsidy and to what degree subsidy can be an incentive.This article，considering the existing problems of agricultural subsidy policy in Heilongjiang Province，analyzes the characteristics and merits of developed countries’agricultural subsidy，puts forward the strategic adjustment of how to push on agricultural structure，laid down agriculture subsidies’policies conformed to peasant household and reclamation area by appropriately applying the rules of WTO，further deepens reform management systems of agricultural production and operation management，establishes agricultural management system adapted to international market competition，improves the construction of the system of agricultural subsidy policy and enlightened suggestions on how to strengthen the law of national subsidies policies.

developed countries，agricultural subsidies，policy，enlightenment

F320

A

1672-3805(2012)01-0010-04

2011－06－26

朱志猛(1976－)，男，黑龙江尚志人，东北农业大学经济管理学院博士研究生;研究方向:农业经济管理