大小兴安岭生态功能区建设中的城镇化问题研究

周 延 耿玉德

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

大小兴安岭生态功能区建设中的城镇化问题研究

周 延 耿玉德

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

2010年末《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》正式得到国务院批复，大小兴安岭建设生态功能区的意义也从一省的区域经济规划升级成国家战略。在建设功能区的过程中减少居民对环境直接破坏是保护的主要思路，而推进城镇化进程是其中的重要一环，本文对生态功能区的发展进行了梳理，并对城镇化在生态功能区建设的作用及可能产生的问题进行了分析总结，针对可能产生的问题提出一些建议。

城镇化;生态功能区;大小兴安岭;转型

近年来，生态功能区这一说法被广泛提及，很多地区都在规划和建设这样的区域，但各地对生态功能区的理解却各不相同，究其根源在于所处角度不同所导致。追根溯源会发现生态功能区完全是一个我国本土化的概念，在20世纪90年代中后期就已经有学者在研究中提出这一说法，但仅限于区域功能研究，对我国各地区的发展和规划没有实质的作用和影响，进入21世纪后，随着整个社会对生态环境关注的不断提高，学术界也将目光投放到如何改善和治理我们共同的生存环境上，进而生态的功能性再一次被提及，并且研究的热度快速上升。目前，在环境保护的诸多研究领域中，由于研究的重点不同，造成了各说各话，各自强调自身研究重要性的局面，但如果理清思路就会发现，总体研究的脉络主要是研究自然规律和社会环境。就建设大小兴安岭生态功能区来讲，推进城镇化进程无疑是解决生态功能区社会问题的最好的方法。

一、大小兴安岭生态功能区的规划背景

大小兴安岭地区是我国重要的北方国有林区，林区面积广阔。该区位于黑龙江省北部和内蒙古自治区东北部，是嫩江、额尔古纳河、绰尔河、阿伦河、诺敏河、甘河、得尔布河等诸多河流的源头，是重要的水源涵养区。行政区涉及黑龙江省的大兴安岭、黑河、伊春，内蒙古自治区呼伦贝尔、兴安盟，面积为151 579平方公里。经过长期的采伐，大小兴安岭原始森林已受到较严重的破坏，出现了不同程度的生态退化现象，现有次生林和其他次生生态系统保水保土功能较弱。党中央在2007年的十七大报告中提出了建设生态文明型社会的发展目标，根据该目标，国务院组建了环境保护部，并且在成立当年就发布了与中国科学院联合编制的《全国生态功能区划》。这样，生态功能区这一概念就有了官方正式解读。该《区划》打破了行政地域的限制，完全根据我国实际的地理条件划分而成，为各省市制定各自的发展规划和合理布局提供了依据。《全国生态功能区划》将全国按照水源涵养生态功能区等九大类型划分为216个生态功能区。《区划》中的大小兴安岭水源涵养重要区为之后制定大小兴安岭生态功能区规划提供了理论基础和法律保障。大小兴安岭生态功能区的正式提法出现在2008年3月份的“两会”期间中国农工民主党中央委员会的提案中;2008年末在黑龙江省省委经济工作会议上，提出了建设“八大经济区”的规划，大小兴安岭生态功能保护区位列其中，但该规划只涉及黑龙江省的行政范围，包括黑龙江大兴安岭地区、黑河市、伊春市、鹤岗市部分区域、绥化市部分区域、哈尔滨市部分区域和佳木斯市部分区域;2010年11月由国家发改委组织编制的《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，得到了国务院的正式批复，大小兴安岭生态功能保护区的建设正式上升为国家战略，在之后的几个月中，《规划》涉及的相关地区都根据该《规划》制定或出台了各自的保护措施及转型方案，诸项事务有条不紊地进行。

二、城镇化在生态功能区建设中的作用

(一)有利于生态环境的保护与恢复

生态功能保护区建立的宗旨是对现有的生态环境进行保护与恢复，而生态环境之所以被破坏又源于人类发展的需要，这里体现出发展与保护之间的矛盾。大小兴安岭地区生态环境被破坏的主要原因是森林被过度采伐。20世纪的末期就已经出现了危机，各级政府做了各种努力和尝试，比如限额采伐、植树造林、经济转型、林下资源开发、建设国家级自然保护区等等，虽然取得了不错的效果，但总体上看还是治标不治本，因为只要当地的生产生活方式与采伐有关，就不能从根本上保护自然环境。所以，只有在林区加速城镇化的进程才可以在短时间内迅速减少人对自然环境的直接影响，既有助于快速调整地区发展方式又可以在短期内建立新的保护规划，有力地吸引生产要素向城镇聚集，促进产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展的重要举措;届时城镇将承接大量的富余劳动力，在带动居民增收的同时，还可以缓解林区人与自然的矛盾。

(二)有利于加快居民生活方式的转变和生态保护意识的建立

改革开放30多年，大小兴安岭地区的发展速度远低于发达地区，一方面由于地处边陲，更主要的还是当地居民的思想意识没有改变，“靠山吃山，靠水吃水”的想法根深蒂固。在这片43万平方公里的国土上居住了818万人，其中林业职工有55万人，人口密度仅为每平方千米19人，而中国的平均人口密度为每平方千米140人，世界的人口平局密度为每平方千米45人，大小兴安岭地区人口密度之小可见一斑，而在这片广大的国土范围内却存在50个行政县(包括市、旗、区)，其下属的林业局、乡镇、村屯、林场、居民点星罗密布，居民的生活均或多或少地与林相关，这样，在保护生态环境的过程中增加了保护难度，同时也加大了保护成本。所以，只有真正改变林区居民的生活方式，才能从根本上解决森林生态环境的保护问题。城镇化的实施一方面可以将一些居民迁入城镇中，减少这些居民日常生活对森林的直接破坏;另一方面，随着城镇规模的扩大会派生出许多的就业机会，同时政府可以牵头进行职业培训，提高这些居民的劳动技能，能够在短期内增加居民的可支配收入，从长期看可以逐渐改变这些居民的生活方式并形成更加合理的劳动力。

(三)有利于加快各地区经济发展方式的转变

大小兴安岭地区“因林而兴，因林而衰”，大规模的采伐自新中国成立至今已历经60余年，累计生产木材10.5亿立方米，上缴利税290亿元，为国家经济建设做出了巨大贡献，长期的高强度开发，不仅导致林区生态功能严重退化，而且随着木材资源的骤减，严重地影响了林区人民的生活水平，经济社会发展都受到很大的限制。新《规划》出台后，突出了森林的功能性，强调大小兴安岭区域森林系统对其他地区、对全国，甚至对我们共同生活的地球的作用，基本忽略林木本身的经济效益。正是由于生态目标与经济目标二者之间的本质差别，各地区的经济发展规划也必须迅速做出调整来适应这种变化，而加快城镇化步伐无疑是一种最好方式。

三、生态功能区城镇化问题分析

(一)城镇化的主体模式模糊

生态功能区范围内加速城镇化后，第一项要面对的就是主体模式的选择问题，总结起来可选择的模式有两种:一是以中心城市为重点(包括县级城市)，城市化点状发展;二是以县域为重点，乡镇式网状发展。两种模式各有特点，第一种模式，优点在于布局更宏观，重点性更为突出，实施效果在短期内更为明显，缺点在于，前期需要投入大量的资金，城市功能定位需要有超远的前瞻性，如果出现规划上的失误，对未来的发展会有严重的影响;第二种模式，优点在于可以边计划边实施，前期资金投入少，可以循序渐进式地发展，如果有规划上的失误能很容易地进行修正，而缺点也很明显，生态环境保护与资源恢复的速度要慢很多。

(二)经济发展方式的转变困难

建设生态功能保护区是为了保护生态环境，最主要的方式就是限制采伐对环境的破坏，而当地的传统经济发展模式还是依靠资源，林区的主营收入60%还是来源于木材销售，规模以上企业数量非常有限，企业类型也比较单一，技术落后，人员素质较低，这些问题都比较突出，若想可持续发展尤为关键的是经济发展方式该转向何方。经济转型必然要与城镇化同步进行，这样，经济发展的重心就应该落在城镇范围，城镇的经济发展就需要发展非林的工农业和第三产业作为替代产业。但众所周知，产业的发展势必产生新的污染，例如空气污染、水污染、固体废料污染及生产垃圾等等，这样的污染会直接影响到居民的生活环境。在这片土地上经济转型是为了保护森林，但不能由此而增加新的污染，如果造成新污染，那与以往为了经济利益而不顾森林生态系统的做法不是一样了吗?

(三)“新城镇居民”就业压力巨大

城镇化的推进必然要使一些分散在林区小规模居住的居民搬入城镇中，这些居民日常的生活来源主要依靠就近的自然资源，虽然收入水平比较低但生活的成本也较低，而一旦进入到城镇以后，他们将会遇到两方面的困难，一方面丧失了原有的收入来源，另一方面生活的成本被加大。如何解决这样的困难?直观上很好设计，那就是增加新的就业机会，提高薪酬待遇。但又存在另一个不能回避的问题，林区居民的文化水平普遍不高，职业技能的层次也很低，新增就业岗位如果技术含量比较高大部分人很难胜任，一般性的工作又很难提高工资水平。这样就出现了两难的局面，而这种局面又是必须要面对和解决的。

(四)社会保障体系与现状不符

近年来我国政府一直将完善社会保障体系作为民生工程的重点，按照实施主体的不同可以将体系分为城镇居民社会保障体系与农村居民社会保障体系两类。在生态功能区域实施城镇化战略后，城镇居民的社会保障体系该如何建立，在原有社会保障的体系下如何将新进居民纳入现有的社会保障体系中，大小兴安岭地区体制比较复杂，很多地区至今依然属于政企合一，很多的当地居民同时也是森工企业职工，其保障应由企业负担。但长期以来，由于森工企业的亏损导致了职工的生活得不到相应的保障。例如，黑龙江森工集团下属仅伊春林区森工企业富余人员就有10.9万人，比例高达42%;另外，还有混岗集体职工14.1万人需要安置;每年还有近3万名新增劳动力需要就业。林区社会保障体系不完善，养老保险、医疗保险等社会保障资金投入很少，很多职工无法参加养老保险、医疗保险。基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的覆盖率不足50%。

四、解决生态功能区城镇化问题的构想

(一)科学规划，合理布局

谈建设，说规划都要有前瞻性，这种前瞻性要基于各地区各自的地理环境和发展脉络，不仅要满足国家的需要，更要为这一方水土谋发展。我国改革开放三十余年中出现了很多的重复建设现象，基本上都是因为之前的规划不合理造成的，地方政府的“拍脑门”决策方式早已被老百姓所诟病，虽然近些年随着时代的进步和民主意识的提高，这样的问题少了很多，但并未完全杜绝，所以在建设大小兴安岭生态功能保护区的过程中必须注意，建立科学的理念，在规划伊始明确人口、资源和环境三者之间的关系。例如，针对黑龙江省大兴安岭地区，地域面积广阔，行政区域达8.4万平方公里，人口仅为50万，在这片区域内就可以选择点状发展，以各县为主，强调县域间的发展关系，同时降低乡镇一级的功能，除边界一些特殊地区外，其他村镇逐步合并;产业发展就可以集中在县城，基础设施的投入可以更为集中。

(二)城镇化与经济转型同步进行

城镇化是建设生态功能保护区的必然选择，在实施的过程中时刻突出政府的主导作用，而经济转型同样需要以政府为主导，在建设的过程中，城镇化与经济转型就像政府的两只手同等重要。经济转型要以城镇化为前提，城镇化又要以经济转型为保障条件。如果将两者区分对待就会产生很多的问题。第一，假如经济转型速度慢于城镇化的速度，城镇内会出现大量的闲置人口，一方面居民生活没有保障，另一方面也会造成很多的社会不稳定因素，长期下去当地居民可能还会回到以前生活的老路上，所谓的城镇化也就只能是一纸空谈。第二，假如经济转型速度快于城镇化的速度，从表面看这种情况是比较乐观的，但事实上依然存在问题。生态功能区划的各城市其经济转型都是由政府为主导，虽然成本由政府投入，而成形后最大的受益者也是政府和引入的资本，老百姓成了边缘群体。分析这两种情况可以看出，各地区的经济转型与城镇化进程必须同步开展，这样才能使转型后的产业规模符合城镇化的需要，互相促进，相辅相成，最终达到理想效果。

(三)贯穿低碳理念

我国未来发展的关键词就是低碳与环保，低碳发展与节能减排已经成为我国各项事业发展的新指标。建设大小兴安岭生态功能保护区，必须始终将低碳理念摆在第一位，但会存在这样的疑问，低碳似乎是大城市、大企业的专利，森林本身的光合作用有助于二氧化碳的转化，林区何来低碳而言。事实上，低碳是一种生活理念，而节能减排是一种方式，在广阔的林区范围内除了中心城区外，一般的乡镇与林场居民至今还延续着独自生火做饭、烧火取暖的生活方式，这既浪费资源又排放出大量的固体粉尘与二氧化碳，所以林区并不是我们想象的天然低碳区。只有在建设生态功能区的每个环节都将低碳理念贯穿始终，才能取得科学合理的成果，城镇化更是要首先做到。树立低碳理念可以正确迅速地改变居民原有的生活方式，如统一用电、燃气做饭、集中供暖、饮用自来水等等，随着居民生活方式的转变也可以加速城镇化进程的推进。

(四)完善政策保障体系

“兵马未动，粮草先行”，若将建设生态功能区看成一场战争，计划规划资金人员就是兵马，而政策保障体系便是粮草。在现如今的社会发展中，资金的重要性是不言而喻的，而建立或完善政策保障体系也是同等重要。就建设生态功能区来说，可以总结为“资金未动，政策先行”，林区所需要的政策首先是生态保护的相关政策，这也是城镇化实施的起始点和依据，将一些人口进行集体迁移需要进行生态补偿，原有的森工企业职工要按照适当的标准进行补助;其次就是经济转型的政策和民生与基础设施的相关政策，大小兴安岭各地区在“天保工程”实施后都已进行了有序的调整，新形势下由于宏观政策的调整，各地区的相关政策需要进行修改，新政策应立足于推进城镇化，根据城镇规模与发展方向来提出。

［1］耿玉德，万志芳.黑龙江省国有林区林业产业结构调整与优化研究［R］.林业科学，2006(06):86－93.

［2］李微，万志芳.黑龙江国有林区林业主导产业选择分析［J］.林业经济，2009(02):66－73.

［3］洪福艳.中国生态功能区治理模式研究［D］.吉林大学博士论文，2010:32－34.

Research on Issues of Urbanization in the Process of Constructing Ecological Function Regions in Greater and Lesser Khingan Ranges

Zhou Yan，Geng Yude
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

At the end of 2010，Ecological Preserve and Economic Restructure Project in Forestry Regions of Greater and Lesser Khingan Ranges was officially approved by the State Council，which indicates that the significance of constructing ecological function regions has been upgraded from provincial to the national strategy.The main method of preservation during the process of constructing function regions is to reduce the direct damage from inhabitants，nevertheless，accelerating the urbanization is one of the most crucial links during the process.In this essay，firstly the author collects clearly the information on development of ecological function regions;secondly，the author intends to analyze and conclude the impact of urbanization on the construction of ecological function regions and the issues it may bring about;finally，some recommendations will be offered.

urbanization，ecological function regions，Greater and Lesser Khingan Ranges，restructure

F120.4

A

1672-3805(2012)01-0021-04

2011－10－26

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(编号:10B045)

周延(1984－)，男，黑龙江大兴安岭人，东北林业大学经济管理学院博士研究生;研究方向:林业区域经济