国有林区非公有制林业运行机制研究

雒文虎 万志芳

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

国有林区非公有制林业运行机制研究

雒文虎 万志芳

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

非公有制林业的作用日益显现，黑龙江省国有林区的非公有制林业也获得了长足的发展。按照经济运行机制，国有林区非公有制林业要在运行主体、运行目标和运行环境上协调一致，同步发展。但是，非公有制林业的运行还存在运行环境上的一些体制性障碍，需要在改革林地使用制度、税费减免、完善活立木市场、改革林业投资政策、制定落实鼓励措施和加强林业文化建设等方面，采取有效措施予以破解。

国有林区;非公有制林业;运行机制

非公有制林业是我国林业社会生产力发展的重要力量。非公有制林业是指建立在林业土地公有即国家所有、集体所有的基础上，由个人经营、非公有制公司经营和外资经营等方式，利用森林和林木，依法获取各种收益，并依法自主处分所经营的森林和林木资产的一种林业经营方式，主要包括个体林业、私营林业和外资林业。随着集体林权制度改革和国有林区林权制度改革试点工作的深入，承包经营集体林和国有林的经济成分也成为非公有制林业新的组成部分。经济形式的运行机制是否顺畅，决定着经济形式作用和优势的发挥。所谓经济运行机制，就是经济活动主体，为了实现经济目标，相互连接、互相制约，从而推动着社会经济运行的各种经济运行关系。其基本要素是:经济运行主体、经济运行目标和经济运行环境。国有林区非公有制林业的能否顺畅运行，对我国林业事业的科学发展具有重要的影响。本文以黑龙江省国有林区非公有制林业运行状况为研究对象，探寻制约其运行与发展的体制性障碍，并提出破解对策。

黑龙江森工林区是全国最大的重点国有林区和森林工业基地，林业用地面积1 657.66万hm2，活立木总蓄积15亿m3，森林蓄积14.32亿m3，森林覆被率为43.6%。2001年，国家林业局提出“放手发展非公有制林业”后，黑龙江国有林区的非公有制林业获得了全新的发展机遇。黑龙江省委省政府于2004年出台了《关于加快建设林业强省的决定》，进一步放宽民有林准入领域，鼓励发展非公有制林业。黑龙江国有林区的非公有制林业获得了长足的发展，但是在运行过程中也面临着一些机制性障碍。

一、关于非公有制林业运行主体的问题

我国非公有制林业的运行传统主体主要包括:个人、农户家庭、个体户、个人合伙、民营企业、外资企业等。国家在2003年制定的《关于加快林业发展的决定》中明确指出:不限地域、规模、所有制形式，鼓励各种社会主体参与林业建设。凡是有能力从事林业建设的农户、城镇居民、私营企业主、科技人员、企事业单位、外国投资者和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。这就意味着包括企事业单位以及机关团体的干部职工在内的各种社会主体都可以进行林业开发建设，这是非公有制林业参与主体的一次重大突破，在中央明令禁止党政机关干部经商办企业的大背景下，基于加快我国林业发展的战略考虑，特别赋予了林业有别于其他行业的一项特殊政策。

非公有制林业主体在参与非公有制林业经济活动中，主要通过以下组织形式:

一是个体经营。主要有:(1)以农户家庭为单位经营自留山。农民在自留山上种植的树木，收益归农民个人所有，允许继承。(2)林区职工参与多种经营，发展家庭经济。现在国有林区可采伐的森林资源日益枯竭，多种经营就成为对木材产业的替代和补充。主要是林区职工在林地上从事的农业开发，如对林副产品进行栽培、养殖、采集、加工，或饲养家禽、种植经济林和经济作物等。这种方式日益成为林区职工增加收入、脱贫致富、提高生活水平的重要途径。(3)林区职工参与森林资源的承包经营与管护。2000年黑龙江省颁布了《国有林区森林资源管护经营办法》，在坚持森林资源所有权不变、林地使用用途不变的原则下，实行森林资源所有权和经营权适当分离，以承包合同明确所有者和经营者的责、权、利，经营者自主经营、自负盈亏，目的是保护、培育和合理利用森林资源，促进林区经济和社会协调发展。参与管护经营的职工要管护好承包区内的森林资源和非林、非木资源，做好护林防火、森林病虫害防治等工作，依法制止乱砍滥伐、毁林开荒等破坏森林资源的违法犯罪活动。

二是股份合作制。林业股份合作制是具有股份制实质的林业合作制度。它以共同出资、合作经营、共享收益、共担风险为原则，采取按股份分配和按劳分配的方式，使林区职工从股息、股利、股权的增值中获得收益。这种形式在黑龙江国有林区主要有三种做法:一是林区职工、国有林场与林业局之间的合作经营。林区职工以对林地的管护入股或职工以个人出资金、出劳力入股，国有林场以出土地、出资金、出技术入股，林业局以管理入股，三方签订协议，收益按比例分配，这种方式适合于较大范围的经营与管理。二是林区职工彼此之间或者职工与林业局之间的合作经营。职工之间的合作经营，是职工彼此以林地、劳力、资金入股，自愿组合，联合经营，从事荒山开发、林副产业开发、经济林种植等。职工和林业局的合作开发经营主要是职工自愿将自己承包的责任山的使用权、林木所有权交给林业局，由林业局集合力量办林场，林业局以林地所有权入股，吸纳林区职工以劳动力和社会资金入股，全部量化后实行统一经营，收益按股份分配。一般情况下，小范围的合作经营宜采用这种方式。三是职工与国有林场、营林公司之间的股份合作经营。这种合作经营主要发生在营造民有林领域，国有林场、营林公司、职工三方以股份的形式明确相互间的权利义务关系，国有林场以林地、土地等资源入股，营林公司以资金、技术入股，职工以劳动力入股，按股份分配利益。这种经营方式更为灵活，更能激发各种主体的积极性，更能发挥各主体的优势，是目前非公有制造林的主要方式。

三是租赁经营制。即承租人以支付租金的方式，从国有林区的管理部门处获得国有森林资源一定期限的经营权，承租人定期缴纳租金，按着约定的使用原则及方向独立决定森林资源开发利用的经营决策，并取得收益。承租方可以是个人，也可以是企业，经过管理部门的同意或备案，承租权可依法转让和继承。这种方式主要适于商品林的经营。目前黑龙江省国有林区在某些地区仍实行这种经营方式。

四是外资企业租赁造林。主要是以木材为原料进行深加工的企业建立原材料林基地。这种形式主要分布于沿海开放地区，黑龙江国有林区正在进行相关尝试。

五是民营企业直接经营。主要是民营企业按照市场需求，在林区兴办苗圃、加工企业、物流企业，或者进行科技推广等。

六是国有林区林权改革试点后形成的林区职工承包国有商品林的模式。伊春林权制度改革后，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营。按一沟一渠一坡的自然界限，并结合森林经营区划，以每户5～10平方千米的规模，实行林地承包经营。林地承包经营期限为50年。目前正处于试点阶段，并且取得了一定的成效。

七是其他形式。非公有制经济的经营形式多种多样，就黑龙江省国有林区林区经营特点而言，还有中外合资经营、中外合作经营、委托经营等非公有制林业运行模式。

二、关于非公有制林业运行目标的问题

国有林区的非公有制林业作为一种新的林业所有制形式，其运行发展的目标必须紧紧围绕着我国经济社会建设与发展的主旋律，必须与我国的林业发展、生态安全、“三农”问题的解决息息相关。

1.实现林业产权多元化，推动林业建设社会化。公有制林业在我国居于主体地位，这是国情和林情决定的。但是随着全社会对林业建设要求的不断提高，原有的“大一统”模式的管理体制和机制已经不适应现代林业建设的需要。作为农业改革的深化和延伸，林业运行机制和管理体制改革已经迫在眉睫。在分类经营、分类管理的大原则下，在对生态公益林进行国家统一管严、管好的前提下，必然要放开和搞活商品林。与公有制林业相比，由于非公有制林业的产权关系较为清楚，利益回报更加直接，经营机制更为灵活，所以投资者更愿意投资非公有制林业，林区职工更愿意从事自己当家做主的个体林业和私营林业，从而调动了的社会各方面的积极性，最终将形成以国家投入为导向，政府宏观管理为调节，社会投资为主体的非公有制林业多元化投资格局，形成林业建设的社会化，提高林业的生产力和社会效益。

2.创新林业经营管理机制，实现森林资源优化配置。长期以来，由于我国林业管理体制单一，经济结构构成单一，所有制结构简单，造成了林业的生产力和劳动效率比较低，形成了“年年造林不见林”的恶性循环的局面。由于传统的经营管理体制较为僵化，忽视人民群众的经济利益，因此社会和个人造林绿化的积极性不高，严重阻碍了林业的发展，致使我国成为世界上缺林少绿的国家之一，43亿亩(1亩=0.0667公顷)林地没有解决13亿人的林业需求问题。多年以来，我国森林资源培育与资金短缺的矛盾、森林资源保护与采伐的矛盾、木材及其制品供给与需求的矛盾等非常突出，严重制约了我国经济建设和发展，给人民群众生活特别是林区职工生活带来诸多困难。发展非公有林业，充分调动各方参与林业建设的积极性，正是冲破所有制约束、转变经营机制的最佳途径。

3.参与生态建设，维护生态安全。在新的历史时期，应对生态危机、维护生态安全已成为全球面临的重大课题。林业在生态建设中具有首要地位，它作为是生态建设的主体部门，既是生产物质产品的部门，又是生产生态产品的部门。同时，发展林业是应对气候变化的战略选择，是发展低碳经济的潜力所在。所以建设秀美山川，转变我国经济增长方式，维护国家生态安全，创造国家生态文明，是发展非公有制林业的必然要求和社会选择。

4.解决“三农问题”，推动社会主义新农村建设。非公有制林业是农村经济和社会可持续发展的重要组成部分，非公有制林业的发展有利于加快农村经济结构调整，发展非公有制林业能够破解我国林业体制单一、经济结构单一、所有制结构单一、树种结构单一，束缚林业生产力，阻碍林业经济发展的问题。非公有制林业的发展有利于增加农民收入、增加农民就业，是社会主义新农村建设的重要推动力量。

5.拓宽资金投入渠道，缓解建设资金不足。加强林业建设，把林业发展纳入经济社会发展总体布局，增加资金投入，是建设现代林业的根本。我国是发展中国家，各行各业建设资金需求量较大，而林业又是投资较大、见效较慢、成本较高的行业，所以单纯靠国家投入，资金非常紧张。按每亩平均造林成本200元计算，我国现有宜林荒山大约19亿亩，仅消灭荒山、植树造绿一项就需要资金大约3 800亿元;我国速生丰产林工程，计划在15年内造林2亿亩，约需要资金400亿元。我国还有55亿亩面积的水土流失地需要治理，有40亿亩荒漠化土地需要绿化。以上几项合计需资金4万亿左右。我国目前政府对林业的投资远远不能满足林业建设的需要，资金缺口较大。截至2010年底，我国居民储蓄总额为20万亿人民币，这些大量的闲置资金需要寻找合适的投资领域。非公有制林业因其责、权、利关系明确，可预期经济效益较为显著，所以能够吸引社会资金投资林业建设。以多元化的投资主体发展非公有制林业，就能够活化林业经营体制，调整造林绿化的投资结构，加速现代林业发展目标的实现。

三、关于非公有制林业运行环境的问题

目前，非公有制林业虽然有了长足发展，但是依然处于初级阶段，外部环境不适应的问题制约着非公有制林业的进一步发展。

1.非公有制林权制度制约。林地是林业生产最基本的生产资料。它的占有和使用与所有者和使用者有着直接的利益关系。林权就是林农的财产权，保证林权的实现，是调动其积极性形成社会办林业的根本保障。由于目前林木产权不清，经营者对林业的长期投资没有稳定的预期回报，因而他们对林业投资没有积极性。目前国有林权制度改革就面临着这一制约“瓶颈”。

2.税费负担过于沉重。我国虽然进行了林业税费改革，但是现行政策中，依然存在重复征税、税收优惠政策不到位等情况。如虽将原木的产品税和农林特产税合并为农业特产税，但对于买卖双方依然在生产和收购两个环节同时征收，形成新的重复征税;由于增值税不能同步抵扣、不能使用增值税专用发票，对原木生产者免征增值税的优惠政策难以到位。加之许多地方政府自行规定了计税标准，导致了对木材的税收高于农产品的税收标准。由于木材税费负担较重，导致经营用材林基本上没有利润，林业投资的积极性受到了沉重打击，进而加剧了木材市场供需的矛盾，在一些地方还诱发了乱收乱购、黑市交易和无证运输等社会问题。

3.活立木市场不健全、不规范。林木中活着的立木被称之为活立木。活立木既是林业生产的中间产品，又是林业生产的物质要素。党中央国务院做出了“规范活立木流转，建立活立木流转市场”的要求。建立活立木市场，促进活立木合法、规范、有序转让，不仅有利于加速资金周转，降低营林风险，变现林木价值，而且有利于优化资源配置，拓宽融资渠道，促进集约经营，提高林地的生产力和林业综合效益。但是，由于活立木市场交易涉及林地使用权的转移，而我国林权制度的不完善甚至林权残缺又制约了活立木交易;传统的林业收入分配不合理，购买活立木的经济前景不明朗甚至不被看好，导致活立木需求不旺、交易较少;更主要的是，活立木交易属于新鲜事物，交易规则、程序的科学性与可操作性有待进一步提高，有的地方甚至缺乏统一规范的活立木市场交易规则，造成交易秩序混乱。其结果是活立木交易需求不旺、交易不活跃，市场机制在林业生产这一要素配置中的基础作用没有得到发挥，在一定程度上阻碍了非公有制林业的发展。

4.筹集林业建设发展资金困难。林业建设项目一般都具有投资周期长、投资数量大、见效缓慢等特点，目前非公有制林业投资的主要领域主要集中在优良种苗选育、林产品加工、经济林和速生丰产林营造、经济花卉种植、开展森林旅游、特种野生动植物繁育等，这些项目社会需求较大，因而其投资需求也较大。但由于融资困难，在很大程度上又限制了非公有制林业的发展。融资困难的主要原因一方面是银行误以为森林经营风险过大，如森林火灾、森林病虫害、不可抗力自然灾害等，加之林业建设贷款的还款期较长，短时间内难以体现其银行的经营业绩，因而不愿意贷款给林业;另一方面是由于活立木市场的不完善、不规范，导致活立木难以作为抵押资产，即使个别银行允许以活立木资产作为抵押，但要求贷款人进行抵押物保险，而目前保险公司基本上只受理森林火灾保险，而不愿意受理森林保险的其他业务，从而限制了非公有制林业投资主体的借贷能力，建设资金短缺的制约又成为非公有制林业发展必须要解决的难题。

5.社会服务体系不健全。我国面向非公有制林业的社会化服务体系严重滞后，服务功能不完善。首先是信息服务机构不健全，非公有制经济主体在进入林业产业之前，缺少权威的投资咨询窗口，技术与市场信息获取渠道不畅通。其次是科技服务还存在较大差距。科研与生产脱钩，受生产周期长的限制，优良品种的繁育难、推广难。三是森林保险体系不健全。多数保险公司没有开展森林保险业务，即使是有森林防火险业务的，保险费用也偏高。

6.思想认识上存在偏差。一些地区对发展非公有制林业，还存在思想认识上的滞后和偏差，如认为非公有制经济只需鼓励，无需引导和监督;对非公有制经济存在疑虑和偏见，传统计划经济体制下按所有制性质区别对待经济主体的“路径依赖”尚未消除等。

四、破解障碍的措施建议

1.完善林权制度。林木生产投资周期长，风险比较大，对稳定的土地政策有特殊的需求。要通过法律确认的方式，以林权证的发放、林地承包合同的签署等方式，赋予非公有制林业投资主体长期稳定的林地使用权。要借鉴农村土地承包的成功做法，确保林地的承包期50年不变，牢固树立投资者的投资信心;对特殊林木(如生态林、公益林等)的林地承包期，要根据实际情况，需要延长的及时予以延长。在林地配置上要坚持效率优先的原则，促进适度规模经营、集约经营，体现规模化优势，化解分散经营风险。要落实《农村土地承包法》的规定，尊重非公有制林业投资主体使用林地、从事林业生产、获取经营收益的自主权，取消不必要的限制。要稳定所有权，放活使用权，保护收益权，尊重处分权，建立林地使用权流转市场。面对出现的新情况和新问题，国家要修订《林木林地权属争议处理办法》和《林木和林地权属登记管理办法》，并将其上升为国家法规，同时制定其实施细则，进一步完善林权制度。

2.减轻林业税费负担。通过税费优惠政策鼓励私有林的发展，是世界各林业发达国家普遍采取的措施和方法。要坚决避免重复征税，应该取消针对原木生产的农业特产税，使林业获得与农业相同的税收优惠。因为从2006年我国就基本上在全国范围内取消了农业税，而且增加了种粮补贴。要将林业部门行政经费和森林资源保护经费足额纳入政府财政预算，从源头上杜绝针对林业生产的乱摊派、乱收费。应该减免育林基金和维简费、预留资源更新费，对经过承包、转让等形式获取经营权的非公有制商品林的生产，应实行按木材销售收入5% 征收育林基金的政策，而对于职工自己投资造林进行的商品林生产，应免征育林基金。要按照实际发生的收购价格和销售价格征收税费，坚决杜绝按规定价征收。严禁没有收入先征税费的错误行为，为非公有制林业发展减负。

3.积极建立完善三林流转交易市场。三林流转是指森林、林木和林地以转让、租赁、作价入股、合资合作等方式，将森林、林木所有权或使用权及林地经营权，依法交易转让，流转后所有者对林木依法享有处置权和收益支配权。这里比较典型的是活立木的流转交易。要在明晰产权、减轻税费负担的基础上，进一步规范活立木市场交易规则。要确定转让内容、转让范围和转让双方的必备资格，规范转让合同，以规范活立木交易活动。要制定和发布活立木交易指导价格，防止活立木交易价格与实际价值的过大偏差，促进交易的公平合理。要制定活立木交易鼓励政策，提供必需的交易条件和设施，降低交易成本。坚决制止不规范交易、不规范流转、暗箱操作等。

4.进一步改进林业投资和融资政策。金融机构要扩大对非公有制林业主体贷款人贷款的支持力度，在贷款政策上与公有制投资主体一视同仁，建议制定出台关于林业信用基金方面的法规，建立林业信用担保体系，保证非公有制林业建设主体的融资需求。同时，要进一步拓展森林保险业务，为林木抵押创造条件。要把信贷政策与营林补贴政策结合起来，中央财政应该对包括非公有制林业主体在内的各类种植业、养殖业、多种经营以及林农和林业职工从事的林业资源开发的各类贷款项目给予一定的贴息补贴。同时要拓展融资渠道，进行多渠道分类融资。要规范民间融资，积极发展林业合作组织，确保林业建设有充足的资金支撑和支持。

5.加强林业社会文化建设。要以林业生态文化为核心加强现代林业文化建设。我国正处于建设现代林业、推进林区改革与发展的关键时期，发展和繁荣林业生态文化，对于林区的改革与发展、营造非公有制林业发展的有利环境具有极其重要的推动作用。要通过文化建设，消除某些地方政府和人员思想上的顾虑，积极营造有利于各种经济成分健康发展的良好的社会文化氛围，打造促进各种经济成分快速发展的“软实力”，促进社会主义林业文化、林区文化的大发展、大繁荣。

［1］ 雷加富.关于非公有制林业发展的思考［M］.北京:中国林业出版社，2008:2－15.

［2］ 孙健.中国非公有制林业发展的实践与探讨［M］.北京:中国林业出版社，2008:4－10.

［3］ 姚顺波.中国非公有制林业制度创新研究［M］.北京:中国农业出版社，2005:86－88.

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［5］ 万志芳，吴闻达.国有林林权改革后相关主体及其利益变化分析［J］.商业经济，2009(5):7－8.

A Study on the Operation Mechanism of Non－public Owned Forestry

Luo Wenhu，Wan Zhifang
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

The effect of non － public owned forestry is becoming more evident，and the non － public owned forestry in Heilongjiang province has also achieved considerable development.Non－public owned forestry should develop simultaneously and act in concert on the operating main body，the operation targets and the operation environment.But，there are still some system obstacles in non － public owned forestry，which need to remove by effective measures such as reforming the institution of forest land use，cutting the tax，improving the standing forest market，reforming the investment policies，carrying out the policy measures for encouraging and enhancing the construction of forest culture.

state－owned forest，non － public owned forestry，operation mechanism

F326.25

A

1672-3805(2012)01-0001-05

2011－06－26

雒文虎(1974－)，男，辽宁朝阳人，东北林业大学党委宣传部部长，副教授，东北林业大学经济管理学院在读博士研究生;研究方向:林业经济理论与政策