浅议国有企业岗位廉洁风险预警防控的原则

刘望道

(武钢党校,湖北武汉 430081)

胡锦涛总书记在中国共产党十七届中央纪律检查委员会第五次全会上指出,要推进廉政风险防控机制建设,从重点领域、重点部门、重点环节入手,排查廉政风险,健全内控机制,构筑制度防线,形成以积极防范为核心,以强化管理为手段的科学防控机制。2011年1月10日,胡锦涛在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的重要讲话中,指出当前要重点抓好的六项工作之一,是加强惩治和预防腐败体系建设,在统筹推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等各项工作的基础上,努力推进重点领域和关键环节改革,不断提高预防腐败能力和水平。湖北省纪委监察厅正式下发的《湖北省腐败风险预警防控暂行办法》(鄂纪发[2009]29号和湖北省委、省政府批准印发的《湖北省国有企业开展廉洁风险防控工作意见》及五个配套制度(鄂办发[2010]31号)已经先后出台。这表明,中央纪委和湖北省纪委对国有企业反腐倡廉建设及惩治和预防腐败体系建设的高度重视。

武钢提出和推行国有企业岗位廉洁风险预警防控,是对中央纪委和湖北省纪委提出的“推进廉政风险防控机制建设”、“腐败风险预警防控”、“廉洁风险防控”在国有企业的具体化。在廉洁风险防控的立足点上,则突出了“岗位”一词。本文根据党的十七大、胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次、六次全会上的讲话和其他中央领导的有关讲话精神,以及国务院国资委的要求和《湖北省国有企业开展廉洁风险防控工作的意见》及五个配套制度的基本精神,结合国有企业实际,对国有企业岗位廉洁风险预警防控的原则作出分析。具体根据国有企业岗位廉洁风险预警防控概念的关键词,列举国有企业岗位廉洁风险预警防控与企业廉洁文化建设相结合的原则、风险管理的原则、预防为主的原则、岗位防控的原则等四个主要原则。

一、与企业廉洁文化建设相结合的原则

这是从企业反腐倡廉和惩防腐败体系建设的新载体角度提出的原则。

近年来,用廉洁文化来推动反腐倡廉,成为世界各国不约而同的选择和研究热点。一般认为,廉洁文化是廉洁的理论和行为方式及其相互关系的文化总和,是关于廉洁的知识、理念、制度及与之相对应的生活方式、行为规范的总概括。国有企业按照党中央和中纪委的要求,把廉洁文化纳入反腐倡廉建设的系统工程中,取得了明显效果。廉洁文化是社会主义先进文化的重要组成部分,廉洁文化的发展可以有力地促进社会主义先进文化的发展。

企业廉洁文化是以科学的廉洁理论为指导,以先进的廉洁思想为核心,以完备的廉洁制度为基础,以丰富的廉洁活动为载体,经过长期积淀和不断总结提炼,由企业所倡导、广大员工所认同并自觉遵守的廉洁理念和从业行为准则,是廉洁思想、观念、制度、行为和物态的总和。企业廉洁文化建设是廉政文化进企业的体现,是反腐倡廉建设不断推进的结果。企业廉洁文化以文化为表现形式,以廉洁理念为核心,是构建惩防腐败体系基础工程,是深化反腐倡廉建设的重要内容。它把《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)规划的三方面工作有形化、具体化,为教育、制度和监督提供了文化方面的精神支撑、道德追求和价值标准。

在企业廉洁文化建设成为近年来企业反腐倡廉和惩防腐败体系建设的新载体后,企业岗位廉洁风险预警防控则是企业反腐倡廉和惩防腐败体系建设的又一个新载体。它使企业反腐倡廉和惩治和预防腐败体系建设向纵深发展,向具体岗位延伸。它们进一步丰富了惩治和预防腐败体系建设的内涵,拓展了惩治和预防腐败体系建设的领域。企业岗位廉洁风险预警防控与企业廉洁文化建设相结合,两者有着紧密的内在联系。它们在《实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》(以下简称《工作规划》)指明的教育、制度、监督、改革等着力点上相互影响,相互补充,相得益彰,共同促进国有企业反腐倡廉建设和惩防腐败体系建设的健康发展。

一是在教育方面,企业廉洁文化增添了教育的新内容,有利于从源头筑牢拒腐防变的思想道德防线。企业岗位廉洁风险预警防控的教育,立足于岗位教育,重点对象是国有企业的“风险岗位”。二是在制度方面,企业廉洁文化强调了制度的新范畴,有利于健全反腐倡廉的制度体系。企业岗位廉洁风险预警防控的制度,重点在国有企业风险岗位的建制和执行上下工夫,填补了国有企业反腐倡廉建设制度上的空缺和不足。三是在监督方面,企业廉洁文化强化了监督的薄弱点,有利于全方位地制约权力。企业岗位廉洁风险预警防控的监督,立足于对廉洁风险较大的敏感岗位的监督,抓住了监督客体的重点与关键。四是在改革方面,企业廉洁文化建设着力于提高企业反腐倡廉教育的文化品位。企业岗位廉洁风险预警防控则从岗位视觉,使廉洁文化的感召力在相关岗位开花结果。

此外,两者在诸如形成党委统一领导,纪检监察机关组织协调,各职能部门密切配合、分工负责,全体职工群众广泛参与的建设格局;营造良好氛围;借鉴国外廉政文化和反腐败斗争的经验;建立健全长效机制等方面,都有许多共同点。

二、风险管理的原则

这是从国有企业岗位廉洁风险预警防控理论来源和实践来源提出的原则。

企业岗位廉洁风险预警防控,理论来源于经济学和管理学范畴的风险管理。风险管理指在一个肯定存在风险的环境里如何把风险减至最低的管控过程,其中包括对风险的评估、量度、防范和应对。一般认为,风险管理原则有强调事前管理、数量化佐证以衡量风险程度、预设最坏的情境、模拟评估、弹性化调整等内容。探索和运用经济学和管理学的风险管理方法进行岗位廉洁风险预警防控,可以有效预防国有企业腐败案件的发生。企业岗位廉洁风险预警防控,实践来源于企业生产经营管理,与企业日常生产经营活动密不可分。企业风险管理的理论与实践,为企业岗位廉洁风险预警防控提供了直接的参考与借鉴。

运用风险管理原则进行国有企业岗位廉洁风险预警防控,表现在许多方面。

如,认定廉洁风险的高发领域、重要部位、重点岗位和重要环节。它是企业岗位廉洁风险预警防控的基础性工作。《湖北省国有企业开展廉洁风险防控工作的意见》以及与之配套的五个制度,涵盖了国有企业腐败现象易发多发,廉洁风险防控工作的重点领域、重要部位和关键环节,符合国有企业反腐倡廉工作实际。其中,“三重一大”决策、生产经营管理、产权交易是国有企业腐败风险易发多发的重要部位。涉及人、财、物、产、供、销的岗位,是重点岗位。企业生产经营风险管理的重要环节,同时又是廉洁风险的薄弱环节。企业风险管理涉及的主要方面和流程,包括招标采购、业务管控、工程建设、土地转让等。每个流程又同时具有若干重点环节。如,招标采购流程的重点环节有组织编制招标文件、编发控制价、开标评标等;业务管控流程的重点环节有部门或岗位授权、稽核审查、绩效评价等;工程建设流程的重点环节有建设用地规划许可、招投标管理、施工队伍确定和资金拨付、工程质量监理和验收、工程计量变更及决算等。

又如,明确廉洁风险重要环节的防控责任。它是搞好国有企业岗位廉洁风险预警防控的一项基本保障措施。开展廉洁风险预警防控,要与落实党风廉政建设责任制紧密结合,强化各单位落实党风廉政责任制的主体责任。它将风险防控与落实责任融为一体,为考核评价党风廉政建设责任制的落实情况提供了具体的标准。为此,要实行谁主管、谁负责的目标责任制,明确各重点环节的责任部门和责任人员。落实责任的方式可以是签订责任书、承诺书或业绩目标考核评价。凡涉及廉洁风险重要环节防控的问题,党政领导要做到责任到位、工作到位、指导到位、监督到位、追究到位。

再如,构建廉洁风险重点环节的防控体系。它是国有企业岗位廉洁风险预警防控的系统工程。除经常化的教育和程序化的监督之外,重点应当在制度设计和执行上下功夫。如,防控体系的机制建设上,要以“教”促防,建立健全前期预防机制;以“管”促防,建立健全中期内控机制;以“惩”促防,建立健全后期处置机制。通过实施一系列“可控、能控、在控”的风险防控措施,减少问题发生的概率,使反腐倡廉建设的各项具体工作逐步从亡羊补牢转向未雨绸缪,实现对腐败问题的超前预防、关口前移,消除和减少企业改革发展中的消极因素和不和谐问题,促进企业又好又快发展。

中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇在《推广廉洁奥运经验,推进风险防控机制建设》的讲话中,充分肯定了原崇文区把风险防范理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作实践,率先提出了廉政风险防范管理的设想并探索出不少好做法。他们扎实推进廉政风险防范管理工作,取得了阶段性成果。切实增强了全市党员干部防范风险的意识,保证了廉洁奥运目标的实现,有力推动了首都各项事业健康发展。

三、预防为主的原则

这是从国有企业岗位廉洁风险预警防控的立意提出的原则。

党的十七大报告指出:“要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针、扎实推进惩治和预防腐败体系的建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”它为反腐倡廉建设指明了前进的方向。

在“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针中,不仅“注重预防”是一个独立的方面,而且在“惩防并举”方面“防”与“惩”相并列,反映了“预防”在其中的份量。在“三个更加注重”中,“更加注重治本”进一步明确了要从源头上解决问题,强调党风廉政建设和反腐败斗争必须坚持治标与治本两手抓、两手硬的基本原则。治标和治本,是反腐倡廉相辅相成、相互促进的两个方面。只有抓紧治标,严惩各种腐败行为,有效抑制腐败分子的猖獗活动,才能为治本创造前提条件。只有抓好治本,从源头上不断铲除腐败滋生蔓延的土壤,才能巩固和发展反腐败取得的成果,从根本上解决腐败问题。“更加注重制度建设”,进一步明确了立足于从体制机制等源头上消除腐败隐患和漏洞,体现了从根本上治理和防止腐败的基本工作思路。推动反腐倡廉建设深入持久地发展,必须在遏制腐败现象的同时,注重进行体制、机制和制度创新,从源头上预防和治理腐败。

“更加注重预防”,进一步明确了惩治和预防两项工作的辩证关系,揭示了反腐倡廉工作的根本目的在于最大限度地遏制和防止腐败,尽最大可能减少和消除因腐败造成的损失和危害。“更加注重预防”,是对反腐倡廉建设经验的总结,也体现了反腐败斗争顺利开展的一般规律。“更加注重预防”,是“更加注重治本”在程序上的反映。从源头上解决问题,有效的事先预防具有独到之处。如果预防腐败的工作做得好,就可以防止或减少腐败现象的滋生蔓延,这比腐败发生后再加以惩治的做法更具有积极意义,社会所付出的代价也更小。“更加注重预防”,是“更加注重制度建设”建立制度和执行制度的客观依据之一。进行制度层面的改革与创新,是“更加注重预防”的当务之急。

《湖北省国有企业开展廉洁风险防控工作的意见》及五个配套制度,贯穿着预防为主的原则。它对廉洁风险防控工作的重要意义、总体要求、五个方面措施及其配套制度、具体工作任务、责任主体等方面作了充分阐述和具体规定。岗位廉洁风险预警防控,是国有企业党政组织及纪检监察机关对廉洁风险主动进行预防、警示和监控的措施。它关注的是腐败风险或腐败行为在思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、业务流程风险和外部环境风险五个方面发生的可能性,这种可能性具体表现为可能发生的问题或已经出现的错误苗头。廉洁风险预警防控的是廉洁风险滋长蔓延而造成的现实危险,避免这种风险变成危险,防控这种可能性变成现实性。它着眼于权力行使安全、资金运用安全、工程建设安全和干部成长安全。

应该指出的是,岗位廉洁风险预警防控的实施,也要加大违纪惩处力度。对拒不落实或者落实党风廉政建设责任制、腐败风险防控措施不力的单位和部门,依据相关规定,追究主管领导和部门负责人的责任。对于发生重大违纪违法案件的单位和部门,除严肃惩处违纪违法人员外,要按照干部管理权限,对负有失职、失察责任的直接领导和主要领导,严格追究责任,切实推进廉政建设和业务工作的深度融合。

四、岗位防控的原则

这是就国有企业岗位廉洁风险预警防控的立足点提出的原则。

廉洁风险预警防控的立足点是岗位,针对的是岗位,或从岗位出发进行廉洁风险预警防控。廉洁风险预警防控,不以岗位的人事变动而变动,也不因权力的大小而改变。在国有企业内,上至高层主管,下至厂区的普通门卫,都在岗位廉洁风险预警防控的范围以内。

岗位一般泛指职位,但岗位比职位也有所不同,它比职位具体得多。岗位是随事而定,也就是人们常说的因事设岗。岗位是组织要求个体完成的一项或多项责任以及为此赋予个体的权力的总和。岗位与人对应,一个岗位指由一个人所从事的工作。

岗位是企业生产经营的细胞。侧重以岗位为立足点,针对不同岗位开展廉洁风险预警防控,是从一般的职位风险防控到岗位风险防控的延伸,是国有企业层次化反腐倡廉的表现,也是国有企业加强惩治和预防腐败体系建设个性化的体现。它使国有企业反腐倡廉建设和惩治和预防腐败体系建设更有针对性,更贴近生产和工作实际,具有很强的实用性和可操作性,也必将产生应有的效果。

德国飞机涡轮机的发明者德国人帕布斯·海恩提出的“海恩法则”,是一个在航空界关于飞行安全的法则,“海恩法则”指出:每一起严重事故的背后,必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。“海恩法则”强调两点:一是事故的发生是量的积累的结果;二是再好的技术,再完美的规章,在实际操作层面,也无法取代人自身的素质和责任心。“海恩法则”说明,严重事故是由轻微事故、事故未遂先兆和事故隐患所引发的,而这些事故是可以预防和控制的。要想消除每一起严重事故,就必须把这1000起事故隐患控制住。在一定意义上说,在岗位消除轻微事故、事故未遂先兆和事故隐患,则控制了事故发生的源头。从这个意义上,岗位廉洁风险预警防控能把腐败风险预防控制在源头。

由于廉洁风险存在的客观性和广泛性,廉洁风险发生的复杂性和隐蔽性,虽然国有企业的所有岗位并非都是“风险岗位”或敏感岗位,但是所有岗位都有廉洁风险的影子,且可能相互传染。有的直接是“风险岗位”,这些岗位或多或少、或大或小、或强或弱地存在着廉洁风险。有的间接受到“风险岗位”的影响,思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、业务流程风险、外部环境风险等五类廉洁风险,无时不在地影响着企业党员、干部和职工队伍。与廉洁风险直接相关的岗位,是岗位廉洁风险防控的重点和难点。身处这些岗位的党员、干部和职工,要勇于面对和自觉接受廉洁风险防控。与廉洁风险间接相关的岗位人员,要以高度的主人翁责任感,自觉抵制廉洁风险的不良影响,并切实履行自己的权利和义务,积极投入于岗位廉洁风险防控工作。

国有企业以岗位为单元开展廉洁风险预警防控,是一项很细致的工作,开始实施的难度会很大。贯彻岗位防控的原则,应首先从规范和履行岗位职责为基础进行。主要一步一个脚印,循序渐进地开展下去,国有企业广大党员、干部和职工的廉洁风险意识就会逐步增强,良好的自律习惯和行为规范就会逐渐形成,所谓习惯成自然。

我们相信,随着武钢推进岗位廉洁风险预警防控的进展,会逐渐积累可贵的经验。这些个性特征的展现,将对国有企业岗位廉洁风险预警防控的工作实践具有借鉴意义。