湖北“十二五”城镇化发展战略研究

杨 梅

(武汉外语外事职业学院 涉外经济学部,湖北武汉 430083)

党的十七大报告提出顺应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化“五化并举”的形势,走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。我国“十二五”规划纲要提出“积极稳妥推进城镇化,不断提升城镇化的质量和水平”。我国的城镇化问题既是事关全面建设小康社会的重大任务,也是影响世界经济发展的重要推动力量。湖北是我国重要的鱼米之乡、工业摇篮、科教高地、九省通衢和文化大省,具有优越的城镇化发展条件。2010年,湖北城镇化率为49.72%,略低于全国49.95%的水平,在“十二五”时期面临推进城镇化的历史任务与难得机遇,立足省情、尊重规律、顺应趋势地走好湖北城镇化道路对实现全省科学发展、跨越式发展起到重要的支撑、推动作用。因此,根据我省城镇化历史、为了我省城镇化未来,必须立足我省当前实际,走符合湖北省情的特色城镇化道路。

一、湖北城镇化的战略依据

1.发挥农业大省优势

我省发展农业的资源禀赋条件优越,诸多农产品产量在全国位居前列,但我省农业产业化水平低下、加工转化能力不够,农村规范的土地流转制度尚未建立,制约了现代农业的发展。因此,湖北特色城镇化道路不能回避农业大省的省情,必须直面人均耕地少、农村富余劳动力多、就业需求压力大的现实,要摒弃轻视农业、只看城市忽略农村的观念,将推进城镇化与新农村建设有机结合,发展现代农业。需要学习河南的做法,大力发展农产品精深加工、延伸产业链条、提高附加值,以现代农业的发展提高农业生产效益、转移富余劳动力,为城镇化的顺利推进、避免“半城镇化”提供稳定的后方基础。

2.提高工业专业化水平

湖北作为老工业基地省份,工业部门齐全、具有一定规模优势。但湖北工业发展质量不高制约了其对城镇化的带动作用。以区位商来衡量湖北工业在全国的专业化水平,2009年区位商大于2的行业只有“水的生产和供应业”、“非金属矿采选业”、“交通运输设备制造业”、“烟草制品业”4个,且“水的生产和供应业”、“非金属矿采选业”属资源型行业,未能充分推动本地就业与城镇化。因此,湖北特色城镇化道路必然要依托既有的产业基础,构建现代产业体系,立足农业优势发展与“三农”联系密切的轻工业,提高专业化水平促进产业集群发展,夯实制造业基础来推动生产性服务业的快速成长,提供更多就业岗位来支撑城镇化进程的推进。

3.放大科教大省优势

湖北是科技和教育大省,但丰富的智力资源并未很好发挥应有的作用。作为衡量创新型区域的重要指标:研发(R&D)经费投入,湖北的投入水平一直低于全国平均水平,与科教大省地位严重不匹配。如2009年全省R&D经费投入占GDP比例仅为1.22%,低于全国平均1.62%的水平;2010年,R&D经费投入增长21.8%,占全省GDP的1.64%,仍低于全国1.75%的平均水平。并且湖北科技成果本地转化率低于全国平均水平。因此,走好湖北特色城镇化道路,需要充分发挥科教优势在加快转变经济发展方式、推进经济结构优化升级、发展现代服务业方面的引领与支撑作用。通过战略性新兴产业、创意产业等新的产业形态的壮大、以及创意城市、智慧城市的发展为中心城市,武汉向国家中心城市迈进提供智力支持,也为省内其他城市提供传统优势行业的发展空间。

4.区位潜在优势显性化为交通优势

湖北地处中部地区中心位置、国家版图的几何中心。对湖北区位优势的描述如“九省通衢”、“接南进北、贯通东西”,但必须明确区位优势能否转化为区域经济发展的显性优势还有赖于是否具备现代化的综合交通运输体系。湖北的现实就是交通基础设施滞后、制约了区位优势的发挥。与周边省份相比,我省铁路和公路网络规模总量仍显不足、覆盖面偏低,铁路网密度、公路网总体密度、高速公路网密度均落后于河南、安徽、重庆等省市。在运输方式上,过度依赖公路、铁路,水运潜力未得到充分发挥。因此,湖北特色城镇化道路必须充分发挥自身区位优势,通过现代化的综合交通运输体系建设来提高省内生产要素的空间配置效率、密切各市、县之间的经济联系、提升发展现代物流业的竞争能力,促进区域经济一体化的形成。

5.节能降耗缓解能源缺口

湖北是能源需求大省,水能资源丰富、其他一次能源相对匮乏,缺煤、少油、乏气的省情决定了湖北是全国第四大能源调入省份,全省90%以上的煤炭、85%以上的石油需从外省调入,天然气产量只能满足全省5%的需求,水电资源虽丰富,但支配权在国家电网,且开发率已超过85%,进一步开发的潜力有限。但湖北处于工业化中期阶段且工业结构的重型化特征明显,高耗能行业比重大,造成湖北单位GDP能耗在中部高居第2,仅低于能源大省山西;能耗比2005年降低21.67%,中部六省能耗及降低比例如表-1所示。因此,湖北特色城镇化道路必须处理好城镇发展与能源消耗的关系,在发展方式转变、产业体系配置、城镇空间布局、基础设施建设、居民消费模式等方面体现资源能源节约的方针,走出一条资源能源消耗低、效率高、生产生活节能环保的城镇化道路。

表1 2010年中部各省能耗比较

二、湖北城镇化的战略模式

符合地方实际的城镇化模式与道路没有千篇一律的通用模板,而要真正满足区域实际发展的需要,既能解决历史形成的遗留问题,又能够符合当前发展取向,更能够遵循未来的发展趋势。因此,湖北在“十二五”时期城镇化的战略模式应体现在五个方面:即工业化与城镇化的协调、产业结构与空间结构的匹配、城镇化数量与质量的并进、城市与农村二元的统筹融合、能耗排放与资源环境的适应,如图1所示。

1.工业化与城镇化的协调

国际经验表明,工业化创造供给、城镇化创造需求,城镇化发展与工业化互为动力,相互动态适应。城镇化的发展如果与工业化过程脱节或失衡,就会造成滞后型城镇化、过度型城镇化、伪城镇化、不完全城镇化等现象,阻碍工业化进程及经济社会发展。如滞后型城镇化制约了工业化对生产要素集聚性的要求、束缚了消费需求对工业化的拉动,亚洲一些发展中国家就属此类;过度型城镇化导致了大量人口涌入城市超出了城市基础设施和公共服务的承载能力,降低了城市生活质量和投资环境的竞争力,拉美国家的城镇化就是代表;伪城镇化、不完全城镇化是中国城乡分割以及户口制度的约束,大量的农民以务工的身份来到城市,虽然居住在城市并被纳入城镇人口的统计范围,但其并不能同等享受到城市的各类公共服务,其收入水平、消费模式无法等同于一般城市人员。实现工业化与城镇化的协调,需要正确评价产业发展所处阶段及工业内部结构特征,根据产业发展能够提供的就业岗位数量来引导城镇化的发展速度与水平,根据城镇化发展的阶段与产业选择的需要来加快工业化步伐,保持二者比例关系协调。

图1 湖北城镇化模式

湖北在“十二五”时期实现工业化与城镇化的协调发展,就要改变以往主要是以大项目、大城市为主要载体的“自上而下”的发展模式,加快产业结构调整向轻型化、高端化的转变,积极承接发达地区的产业转移,提高现代劳动密集型产业比重,培育壮大民营经济发展格局,提供充足的就业岗位以消化大量新增的适龄劳动力,并减缓人口跨省外迁的趋势。

2.产业结构与空间结构的匹配

产业结构与空间结构是经济结构中最重要的两个方面。产业结构体现了经济增长的单元构成与数量比例,空间结构表征了经济发展的地域组织过程与空间配置效率。在转变经济发展方式的背景下,需要产业结构实现合理化与高级化,空间结构实现组织化与高效化才能在产业与空间两个维度上实现经济发展方式的转型与升级。在城镇化推进过程中,能否实现产业结构与空间结构的匹配直接关系到城镇化进程的速度与质量,直接影响到城市及区域产业体系配置与空间资源利用的效率。实现城镇化推进中的产业结构与空间结构的匹配,需要充分利用空间结构形成的组织效益延伸产业链条的分工环节,实现专业化生产和产业集群;同时也要利用基础设施建设、重大项目布局来牵引空间结构调整,以适应下一阶段的产业发展的需求。

湖北在城镇化进程中实现产业结构与空间结构的匹配,需要落实主体功能区战略,依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力,统筹考虑区域城镇化的推进程度的动力机制,立足各地区的主体功能定位选择差异化的城镇化道路。在优化开发区域今后的城镇化方向是转变外延式城镇化为内涵式城镇化,强调经济发展方式转型、自主创新能力培育、地域文化特色塑造等内涵品质的提升。重点开发地区今后的城镇化方向是充实基础设施,改善投资创业环境,促进产业集群发展,壮大经济规模,依托产业集群和城市圈(群)承接优化开发区域的产业转移,承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,成为一定区域范围内经济发展和人口集聚的重要载体。限制开发地区今后城镇化应控制大规模扩张,坚持保护优先、适度开发、点状发展、因地制宜发展资源环境可承载的特色产业,加强生态修复和环境保护,引导超载人口逐步有序转移,逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发地区应禁止工业化城镇化开发、严格控制人为因素对自然生态的干扰与破坏,以提供优质的生态产品来服务区域及全国发展的需要。

3.城镇化数量与质量的并进

城镇化是经济发展方式、居民生活状况、社会事业同步推进的过程,现实中存在强调城镇数量增长、城镇人口比例增加、城镇建成区面积扩张等城镇化数量指标的倾向,而对城镇化带来的居民生活水平提高、基础设施配套、生态环境改善、城乡差距缩小、公共服务保障等城镇化质量重视不够。针对城镇化数量片面增长而质量提升滞后的现象,需要扭转片面追求城市人口数量的增长、建成区面积的扩张,或通过户籍制度的改革和统计口径的调整实现城市人口增长,或是兴建大马路、大广场等形象工程、政绩工程或开发区盲目圈地等形式实现建成区摊大饼式扩张的方式,而更加注重城镇经济发展方式的转变、公共服务水平的提高、城市文明程度的进步、社会事业的同步协调发展,以不断提高城市化发展质量为核心内容,注重城市功能的提升、历史文化的传承、个性品位的塑造、人文关怀的服务,引导城镇化保持合理的增长速度与适度的发展规模,形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇化健康发展格局。

运用城镇化质量评价指标体系衡量各省城镇化质量差异,结果表明湖北与东部省份比较,在经济绩效、社会发展、居民生活、基础设施、空间集约等指标方面均表现落后,与中部其他省份比较,在生态环境、空间集约方面仍有提升空间。因此,鉴于湖北城镇化率和城镇化质量均滞后于全国水平的现实,在“十二五”推进城镇化进程中必须兼顾城镇化数量与质量协调发展,避免单纯追求数量指标,克服冒进式城镇化带来的负效应。

4.城市与农村二元的统筹融合

城镇化作为解决“三农问题”的出路,要求在城镇化推进过程中能够有效发挥城市对农村的带动、工业对农业的反哺作用。但如果城镇化模式选择失当,未能在密切城乡二元联系基础上推进,则会进一步拉大城乡发展差距、加剧二元结构的不合理性。因而,需要城乡统筹发展的理念改变过去就城市论城市,就农村论农村的传统思路和做法,把城市和农村的经济与社会发展作为一个整体来统一规划,通盘考虑;把城市与农村发展中存在的问题及其相互因果关系综合起来进行研究,统筹加以解决,构建以工补农、以城带乡的长效机制。

湖北统筹城市与农村的二元融合,迫切需要引导各类公共资源和资金、技术、信息等生产要素向乡镇流动。积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系“六个一体化”。鼓励城市科技、教育、医疗等面向农民搞好服务,城市企业投资建设现代农业,城市劳动密集型和资源加工型产业向县城和小城镇转移,城市商贸、物流、金融、咨询等服务业向乡镇延伸,城市投融资平台为辖区乡镇建设筹集资金,城市社会资金投资小城镇基础设施和公用事业。完善各类人才到乡镇服务的政策体系,引导和鼓励高校毕业生到乡镇、村(社区)任职,城市人才到乡镇建功立业。

5.能耗排放与资源环境的适应

良好的生态环境是人类得以延续和发展的前提和基础。一方面,生态环境对城镇化发展具有极其重要的支撑和基础作用。良好的生态环境会促进城镇化的健康发展,脆弱或退化的生态环境则会阻碍和限制城镇化的发展。另一方面,城镇化带来的人口增长和生产规模的扩张,生产生活对生态环境的负荷日益增大。并且城镇化进程的推进和城市的发展,城市人均能耗、水耗以及垃圾集中排放量都要比农村大得多。因此,城镇化的能耗排放与资源环境相适应,是实现人地关系和谐、顺应低碳经济趋势、城镇化健康可持续发展的必然要求。

基于湖北能源自给率低、污染排放高、自然生态条件优越、环境负荷加剧的省情,我省必须积极推进生态文明建设,树立绿色、低碳发展理念,确保城市建设规划和发展方式能够充分体现节水、节能、节地、节材、清洁、环保、循环利用的要求,通过规划紧凑型城镇格局、构建生态产业体系、打造绿色交通系统、推广节能建筑等途径实现城镇化进程中的能耗排放与资源环境的适应。