试述清季奉天省官制改革

刘国辉

清光绪三十三年 (1907年)三月，清政府下诏改革东省官制，此次改革不但是全国地方官制改革的肇始，而且亦是清季宪政运动的重要组成部分。奉天作为中国的东北边疆、清朝祖宗“龙兴”之地，其官制改革的意义十分重大，影响尤其深远。本文拟在前人研究基础之上，尝试对奉天省在这次官制改革中的活动脉络进行系统的梳理以及对改革带来的意义和深远影响作一述论，以期就教于方家。

一、1907年奉天改制前的清代“留都”官制

东北是为清朝的“龙兴”重地、国故根本，历来受到清朝统治集团的密切关注与特别重视。清兵入关后，逐步设置盛京、吉林、黑龙江三将军统辖体制，即“重发祥根本之地，立军府统治之规”①。其中，又以盛京为“留都”，即仿明两京之制，将盛京作为清廷鼎定燕京后的“陪都”，并实施“封禁”。

盛京，坐落浑河北岸，地处辽河平原，为东北“形胜之地”，明朝时称作“沈阳中卫”。天命十年 (1625年)清太祖迁都于此，天聪八年 (1634年)清太宗改沈阳为“天眷盛京”。顺治元年(1644年)清军入关，迁都北京。清廷“分命何洛会等统兵镇守盛京等处，以正黄旗内大臣何洛会为盛京总管”②，分辖锦州、凤凰、义州、新城、熊岳、岫岩、兴京、牛庄、宁远九城城守官，并以满洲、汉军章京统兵驻防于海州、东京、广城、鞍山、盖州、耀州六城。顺治三年 (1646年)清廷改盛京总管为“昂邦章京”。康熙元年 (1662年)改称“镇守辽东等处将军”，四年 (1665年)又改称“镇守奉天等处将军”，乾隆十二年 (1747年)则改为“镇守盛京等处将军”，即“盛京将军”，是为盛京地区最高军政首长，职任在于“镇抚留都，安辑旗民，董率文武”③。其辖区为:“东至兴京边二百八十余里吉林界，西至山海关八百余里直隶临榆县界，南至宁海南境七百三十余里海界，北至开原边境二百六十余里，东南至镇江城五百四十余里朝鲜界，西南至海八百余里，东北至威远堡二百三十余里吉林界，西北至九官台边门四百五十余里蒙古界。”④该辖域约相当于1907年奉天建省后的省境。盛京将军府治设于盛京城内，满、蒙、汉军计二十四旗事务，统掌于盛京将军，其下各级分别为副都统、城守尉、防守尉、协领、骁骑校、佐领等。从盛京将军的职任、辖域、府治以及统辖体系的情况来看，我们能够清晰地看到，清廷“以肇邦重地，俾之作镇，统治军民，绥徕边境，其政务较繁而委任亦最为隆钜”⑤。

盛京将军统辖体系主要作为旗署衙门管理盛京即奉天区域内的旗人，而奉天境域还居住异于旗籍的大量民人，故为专门管理民户以及“隆重陪都体制”，清廷又在盛京旗署之外设置奉天府尹、盛京五部和内务府。顺治十年 (1653年)，清廷下颁《辽东移民招垦令》，为有效管理迁入民人，并置辽阳、海城二县，统辖于辽阳府。顺治十四年 (1657年)，吏科给事中王益朋上奏《请定辽阳规制疏》:“盛京兴王之地，自是上国规模，明洪武升集庆为应天，永乐升北平为顺天，嘉靖升安陆为承天，今辽阳府名亦宜升用天字，知府应改府尹，则名正言顺，足法后世。”⑥其建议最终得到清廷批准，四月，撤销辽阳府，设立奉天府，并置府尹统理民人事务。奉天府分别下辖承德、辽阳、海城、盖平、开原、铁岭、复州、宁海、凤凰、岫岩、熊岳二州六县三城。康熙三年 (1664年)，清廷又于辽西地区设立锦州府，分别下辖锦县、宁远、广宁、义宁，同时规定辽西锦州府隶于奉天府。自此，统辖副都统以下旗署衙门的盛京将军与总领府厅州县民署衙门的奉天府旗、民二元制行政管理体制得以确立。在此前后，即顺治十五年 (1658年)盛京礼部成立，十六年 (1659年)设置户部、工部，康熙元年复立刑部，三十年 (1691年)置立兵部，因“其地官员无多，仍由京中铨选，故不备”吏部⑦，至是盛京五部完备。五部仅置侍郎，俱系满缺，凸显“龙兴”重地“首崇满洲”的国策基准。除此还有盛京内务府的置立，亦为重要的“留都”官制，是北京内务府之分支机构，职任在于供应及服务清皇室，总管大臣由盛京将军兼理，下辖佐领、司库、笔帖式、领催、催长、库使、内管领、骁骑校、堂主事、委署主事等官。以上是为清朝盛京“留都”官制的基本架构。

历经顺、康、雍、乾、嘉、道、咸、同八朝的不断调整，旗民二元行政管理体制略有损益，但并未解决禁地渐开、关内移民大量涌入而导致的旗署与民署愈演愈烈的矛盾。同时，同、光之际，盛京地区吏治腐败、军务废弛、管理混乱、贼寇横行，积弊重重、险象环生。为此，光绪元年(1875年)清廷以刑部尚书崇实署理盛京将军，以期整顿奉天积弊。崇实赴任，认真调研，随后上奏《变通奉天吏治章程》，称:“目下习染所趋，未便再拘成格，奴才辗转思维，惟有仍存五部之名，以隆体制，兼仿督抚之例，以一事权。”⑧即以盛京将军兼管兵、刑二部及奉天府尹，并加兵部尚书衔。奉天府尹加二品衔，以右副都御史行巡抚事，而五部侍郎各专责任，州县官员则满汉兼用。崇实奏议得到清廷允准，崇实改制收到了事权统一之效，使旗、民二元制行政管理体制向一元制行省体制过渡。光绪末年，日俄两国对东北交相侵逼，亡国迫在眉睫，严峻的危机形势迫使清廷加快了对“留都”官制的调整，光绪三十一年 (1905年)二月，清廷任命赵尔巽为盛京将军，对“留都”官制实施改革。在“欲改官必先裁官”、“欲兴利必先除弊”⑨的原则指导下，建议清廷裁撤盛京五部与奉天府尹，随后添设奉天知府，分辖一厅、二州、六县，即金州厅，复州、辽州，开原、铁岭、承德、海城、盖平、兴仁，自此，在1907年奉天改制之前“留都”官制架构已然发生重大变化，标志着盛京陪都体制的结束。

可以说，1907年奉天建省前的地方官制改革步伐缓慢，只是清廷的一次简单尝试与初步探索，但也突显在旗、民矛盾与边疆危机境遇下，清廷对奉天官制的重要调整和重大改变，这为1907年4月奉天改制建省以后的官制改革，提供了可资借鉴的有益经验。

二、清季“东三省新政”场域中的奉天官制改革

逮乎清季，时局日艰，帝国主义列强加快了侵略中华的步伐，中国边疆危机大大加深。东北因其丰富的战略资源与重要的国防地位而成为日俄两国交相侵逼的目标，严重威胁到清廷在东北的统治秩序。1894～1895年中日甲午之役，陆战大抵发生于辽东地区，东北人民惨遭罹难。1896年，沙俄诱使清廷签订《中俄密约》，自此便以东省铁路为依托，陈兵两畔，图谋东北。1900年，沙俄为实现蓄谋已久的“黄俄罗斯”计划，借镇压义和团之名，再次出兵占领东北。1904～1905年日俄交恶，使“龙兴”重地饱受兵燹摧残，东北境域岌岌可危，清廷遂在推行全国新政的背景下，同时酝酿并着手实施东三省新政，具体表现在钦派清宗室、商部尚书载振与民政部尚书徐世昌考察东北。经过一番实地调研，徐世昌与载振共上《密陈考查东三省情形折》并《附考查奉天情形单》等，指陈东三省“创巨痛深”，不久徐世昌再上《密陈通筹东三省全局折》条陈时事:“念东三省之安危存亡，非仅一隅之安危存亡已，中国前途之兴替，实以此为枢纽。”⑩主张“举凡内政外交”，“必联合三省属诸一人，乃可收统一之效”⑪。徐世昌之上书，恰符清廷于光绪三十二年七月下颁的“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”和东省“一切规模略同草创，或因或革，措置较易成功”⑫的诏谕精神。故清廷于光绪三十三年三月初八 (1907年4月20日)正式实施东三省新政，即易盛京将军为东三省总督，裁撤吉林、黑龙江将军，改置奉天、吉林、黑龙江三大行省，并分设巡抚，而以徐世昌为东三省总督。徐于四月复上奏《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折》和《东三省职司官制章程》，其中重点强调官制改革的重要性与紧迫性。由于奉天省在东三省中占有首要地位，而且东三省官制改革又以奉天省为肇端之所，因此笔者拟以“东三省新政”场域中的奉天省官制改革为中心，对行政体制变革进行历史地考察与重新梳理。

奉天改制建省后新的行政建置的出现，必然要厘定新的官制，故官制改革可以说是东三省新政尤其是奉天新政中的一大突出成绩，奉天省官制改革包括省级行政官制改革、司法官制改革与地方行政官制改革三个层面的内容。

首先是省级行政官制的改革。第一，奉天承宣厅的设置。以左参赞一名总理全省要务，辅弼东省总督、奉天巡抚，进行省内的行政管理、人事考核，下设四科，每科置佥事员一名，主管科务，其余为一、二、三等科员，额外科员，差遣委员，正司书，副司书等。凡司道级以下官员所办行政事务咸集于承宣厅，由左参赞提出意见，最终由督抚裁决。

第二，奉天谘议厅的设置。以右参赞一员总掌全省法制、令章、报告、统计事务，起初厅中仅置无品衔、不定额的顾问员、正议员、副议员、额外议员。翌年，增设编纂、庶务二科，下设一、二、三等科员，额外科员，差遣委员，正司书，副司书，参事等官。一切法令、规制、章程咸由谘议厅集中、核定、议决，最终由督抚裁断。

第三，民政司的设置。主掌全省行政区划、监督选举及自治事宜，以司使、佥事为主、副长官，下设民治、营缮、庶务、疆理、户籍五科，每科置一、二、三等科员，正司书、副司书等，后巡警道裁撤，户籍、疆理二科划一，增设警政科，以理原巡警道事务。

第四，旗务司的设置。主掌全省旗民事务，司使为主官，下设仪制、庶务、军衡、营造、稽赋五科，后又改置四科，以理八旗、内务府事宜，官缺分配一如它司各科。

第五，度支司的设置。原奉天财政局划入度支司，铜元局、盐务总局则划出，以司使、佥事主掌全省垦务、税务、会计、出纳事宜。

第六，交涉司的设置。由原奉天交涉局扩改而成，以司使主掌全省交涉事宜，下设庶务、界约、互市、和合四科，分设奉天各地方分局、开埠局、辽阳州副领事、新民府副领事、铁岭县副领事。

第七，提学司的设置。以司使、佥事主掌全省学务，以教育科目分设六科，并有师范、法政学堂、方言肄习所隶于司署。

第八，巡警道的设置。主官掌理警务，分辖巡警总局、乡政总局、卫生医院，由于与民政司职权交叉，故不久便被并入民政司。

第九，劝业道的设置。原为奉天劝业司，后易司设道，以司使主掌司务，裁撤农工商务总局，增添矿政调查局、种树公司、官纸局、森林学堂等附属机构。

其次是奉天司法官制改革。具体表现在提法司的成立，成为奉天全省最高司法行政机关，设提法司使总掌司务。分设总务、典狱、民事、刑事四科，置佥事，一、二、三等科员，正司书官，副司书官等，提法司直辖于中央法部，独立行使司法事权，实现了徐世昌“以行政司法分权为要务”⑬的改革主张。再者便是奉天高等审判厅与地方、初级审判厅的设立。高等厅内置审判长、厅丞，分设刑事、民事两科，设推事长、推事。除审判体系之外，另有奉天检察体制的形成，即奉天高等检察厅及地方检察厅，咸置检察长与检察官。

最后是地方行政官制的改革。在此次东三省“新政”背景下的奉天官制改革过程中，地方行政设治亦多有变动与增换，这体现在新的行政区划变迁方面，即奉天全省分为东边道、驿巡道、海关道三道，奉天府、锦州府、兴京府、洮南府、昌图府、新民府、长白府、海龙府八府，庄河、法库门、凤凰、营口、辉南五厅，计六州三十三县，宣统朝奉天又改易或置设洮昌道、临长海道、锦新道、兴凤道等。

三、奉天省官制改革的意义与影响

奉天省官制改革影响十分深远，意义特别重大。首先，奉天官制的改革，废除了旗、民分治双重性行政管理体制，代之以一元化的行省制体制。这种事权的统一及与关内各省行政建置的归一，十分有益于加强奉天的行政管理，提高全省行政的办事效率，尤其是中国近代司法体系的初步形成，使得行政权与司法权有效分开，赋予了这次官制改革司法独立的时代精神与近代化的革新色彩。

其次，奉天官制改革在于集中和统一的行省体制的确立，在此之下的新官制体系的确立，新式政治机构的运行，特别有利于解决满、汉民族矛盾与旗、民纷争，进而促进各民族的经济文化交流，实现奉天省乃至东北全境多民族的凝聚与融合。

第三，此次官制改革还促进了奉天省经济的迅速发展。其一，加快了奉天境域土地的开发与利用。封禁政策的破产，府厅州县的设立，地方官员对汉族流民的招垦，促进了土地的大片开发，长白山区、洮儿河流域就是在官制改革的影响下发展成大规模的农耕区，奠定了奉天省作为中国粮产基地的农粮大省的重要地位。其二，实现奉天区域市场的最终形成。此次官制革新，废除了旗、民分治之制，吸收大量关内移民进入物产丰富、地广人稀的东北，为奉天省区域市场的出现提供了劳动力资源与中原先进的技术和生产工具的条件，而大量森林、矿产等资源的开发，又促进奉天农工商牧副渔矿各业的大发展，从而实现了奉天区域市场的发展与统一。

第四，奉省官制改革，也巩固了东北边疆和国防，抵制了日俄两国不断侵略的势头，既打破了沙俄实施“黄俄罗斯”的战略图谋，又延缓了日本军国主义实现“大陆政策”的步伐。

再次，此次改制对于全国官制变革，尤其是就近的吉林、黑龙江两省官制的重新厘定，起到了十分重要的示范作用。吉、黑两省无论是省级的司道局所抑或地方的官职变置，大部分都是与奉天官制相仿的，奉省改制为其他各省着实提供了借鉴，树立了榜样。

最后，“东三省新政”场域中的奉天官制改革，更是推进了奉天政治体制的近代化，进而促进奉省经济、军事、思想文化领域的近代化趋向，并最终逐步加强了奉天乃至东北对清中央政府的向心力，巩固了奉天省作为清朝祖宗“龙兴”之地与清廷的统一而不可分割的神圣地位。

注 释:

①徐世昌:《东三省政略》卷5《官制·述要》，长春吉林文史出版社1989年，下同，第829页。

②《清世祖实录》卷7“顺治元年八月丁巳”，北京中华书局1985年影印本，第75页。

③〔清〕乾隆朝修:《清朝通典》卷36，浙江古籍出版社2000年，第2215页。

④〔清〕阿桂等:《盛京通志》卷24《疆域形胜》，沈阳辽海出版社1997年，上册，第392页。

⑤〔清〕长顺:《吉林通志》卷60《职官志三·国朝》，台北文海出版社1965年，第六册，第3899页。

⑥琴川居士:《皇清奏议》第二册，卷10，王益朋:《请定辽阳规制疏》，台北文海出版社1967年，第1103～1104页。

⑦昭梿:《啸亭杂录》卷4《盛京五部》，北京中华书局1980年，第106页。

⑧朱寿朋:《光绪朝东华录》第一册，北京中华书局1984年，第112页。

⑨《赵尔巽为东三省调补官员之奏稿》，中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第100号。

⑩⑪《密陈通筹东三省全局折》，徐世昌: 《退耕堂政书》卷7，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第23辑，文海出版社1968年影印版，第364页;第371～372页。

⑫朱寿朋:《光绪朝东华录》第五册，北京中华书局1958年，第5663页。

⑬ 徐世昌:《东三省政略》卷10《司法·述要》，第1440页。