公法视野下的警务机制改革问题研究

刘琳璘

(河南警察学院法律系，河南郑州450002)

社会转型期我国法治建设面临着诸多挑战。法治建设不只是制度实践层面的问题，也与行为认知、意识形态和文化模式等理论层面紧密相关，在警务工作中这一问题体现得更为明显。只有改革警务机制，促使实践与理论层面的良性互动，才能推进法治进程，保障民主政治目标的实现。在制度层面，要明确警务机制改革的动因与目标;在理论层面要明晰改革的合法性与正当性，廓清法律的边界，防止出现以改革的名义变相突破法律，侵害法治的现象。警务机制改革正是这一背景下的成果。实践的探索离不开理论的支撑，从法理、宪法与行政法等公法角度认识这场警务机制改革则意义深远。

一、警务机制改革的法理基础

一般认为，法治的价值在于通过法律限制和控制政治权力。在一个全球化的时代，当代法治主义实践呈现两个基本特征，即多元的历史和文化背景与政府推进的制度选择机制。与18、19世纪的历程不同，当代法治建设实践有着与西方社会不同的历史背景、文化传统乃至不同政治制度和意识形态的特点，这使法治理论获得了更多的历史和文化规定性。在既定的历史与文化前提下，由现有的政府逐步推进改革进程，已成为欠发达国家实现社会现代化的成功模式。这使一切有关法律与社会的发展，都要委身于现代化进程中进化与建构并举的制度选择机制，即社会的观念、结构与法律的内容、地位、制订形式、调整机制等方面的每一步变革，都是政府机制改革的产物。因而，不能笼统地把对成熟的法治秩序的分析当成现代化的目标预设或评价标准，尤其不能把它当成与社会的发展符合的具体制度形态。应当立足于政策选择，从法律与社会发展的源头出发，致力于改革机制的合理化，循序渐进地推动法治秩序的建构和化优［1］。笔者认为，结合法治的含义可将其制度要素与机制概括为以下几个方面:

第一，社会整合应当通过法律实施和实现。社会整合是社会实现稳定的基本途径，而法律整合属于规范整合的范畴，通过法律的社会整合，是现代社会最为重要的规范整合形式。

第二，法治必须建立在尊重和保障人权的基础之上。现代社会的政治和法律制度在观念层面上被看作是为人而存在的，人在制度上的这一目的性就体现为人权。

第三，法治必须具有极大的权威性。在国家生活中法律应当有至上的效力和最高的权威，国家机关的一切职权根源于法律，依法行使。唯其如此，才能在社会中防止出现法律和国家政策因为领导人个人的意志或情绪的转变而改变。

第四，法治应当能有效地制约国家权力，防止国家权力的失控与异变。法治的精髓就是对公权力的控制与合理配置，只有国家权力依照民意、宪法和法律行使，国家机关工作人员依法办事，公民对政府的信任、认同和支持才能够确立，才能增强社会的凝聚力。

第五，法治应当力求社会价值的衡平与互补。社会价值是一个由多种要素构成、以多元形态存在的体系。各种价值之间既统一又对立，价值的互相促进有利于社会稳定与发展，相互抵消则危害社会的稳定与发展。在一切需要法治对各种社会价值进行评定和选择的场合，都应力求价值的衡平与互补，不能片面强调效率而忽视或根本不要公平，也不能只讲公民的个人自由而不讲国家的整体权威。

与此相对应，在中共中央政治局2011年3月28日就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行集体学习时，中共中央总书记胡锦涛强调，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。我们必须增强全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神的自觉性和主动性，加快建设社会主义法治国家。法治精神是依法治理国家、经济、社会的一种理念，是人们对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认识模式和自觉行为。因而，确定和培养法治精神是转型期法治建设的灵魂，法治的真谛就是良法之治，同时以制约权力、保障权利为第一目标;多元化、创新型的市民社会是法治的社会土壤，它的存在可形成对国家权力的有效监督、制约与平衡，使现代法治真正在中国大地上生根和发展［2］。

警察权属于典型的国家公权力，也是维护国家安全与社会秩序稳定的重要权力之一。警察的警务执法活动，是国家行使其社会管理职权的最主要的活动方式之一，也体现着国家法律的权威与尊严。英国著名法学家布莱克斯顿(Blackstone)在其1765年出版的著作《英国法律释义》中写道:“公共警察与经济，必须视为国家应有的规程与国家内部的秩序，借此使国内的民众，像一个管理有方的家庭中人员一样，都必须去遵从那合理的规则，去成为良好的邻居，以及具有适当的礼貌。”［3］宪政是警政的基础，警政是宪政的窗口，一国的立宪主义进程决定了警务活动的发展速度和方向，这已被近代世界各国警察制度发展历史所证明。在当代中国民主与法治的进程中，警务机制建设也要不断创新。

由是，深入推进现代警务机制改革，既是宪政进程的必然，也是法治警务的集中体现。对警察权进行有效、合理的规制，改革警务机制，是保障人权、建设法治国家的必然要求。所以，一方面基于法治社会的权力合理配置原则，警务机制改革有其必要性;另一方面，基于对警察依法执行公务所代表的法律权威和所维护的公共利益的保护，确保国家权力的正常运作、警察权正当合理行使的需要，当前的警务机制改革也符合法治理论发展的规律。

二、警务机制改革的宪法基础

宪法规范是具有高度概括性与富有弹性的规范体系，其稳定性与适应性是辩证的统一，两者的价值是并重的。随着社会生活的变化，宪法规范处于不断的变动之中，因而，导致作为社会生活高度浓缩体的宪法与丰富多样化的社会生活之间难以达到完全的一致。由是，在宪法的运行过程中，出现规范与现实的冲突是正常现象，高度概括性的宪法规范在调整社会生活中，不可能规定所有的社会生活领域，规范结构本身留给社会生活一定的空间，使宪法与社会有磨合的余地。于是，未被规范化的领域与宪法规范调整之间出现矛盾。宪法规范与现实冲突的原因还表现在宪法规范的政治计划性，即宪法还没有变为“规范的规范”之前以“计划的宪法形式”而存在。作为计划的宪法为实现国家确定的目标，在一定条件下必须借助于国家权力本身的功能，带有浓厚的自由技术或权力技术的性质。在这种关系中，宪法的规范性往往被政治的事实性所取代，出现各种反规范或“规范缺失”的现象。宪法与政治关系的紧张进一步加剧了宪法在调整政治权力关系中的利益冲突与矛盾。宪法一方面有规范政治权力运作的功能，另一方面又是政治权力的产物［4］。质言之，来源于政治权力的需求，同时又规范政治权力，是宪法存在的基本形式。政治权力本身的属性与特征是造成宪法规范与现实冲突的主要原因。

从社会现实的特征看，通过宪法规范调整的社会生活是多样化的，现实经常处于变化与变革之中。社会现实是以流动性与变革性为特征的，相对于宪法规范的概括性与稳定性而言，社会现实则是具体的，规范的调整不可能包括实际存在的所有的社会关系。在建立法治国家的过程中，由于规范体系的不完整性，社会政治、经济的变化有时脱离宪法已确定的原则与程序，单方面地追求变化的价值，把社会的价值置于宪法规范价值之上。社会现实运作规律的特殊性与运作方式的多样性，从客观上造成宪法规范与现实之间的矛盾与不同形式的冲突。所以，宪法规范与社会现实的冲突首先源于当为与存在、规范性与存在性的矛盾。我国从1999年修宪写入“依法治国”到2004年人权入宪，立宪主义思想逐步走入公众视野，也标志着我国法治建设进入新的历程。同时，随着我国经济体制、政治体制改革的逐步推进，实行法治、推行立宪主义的进程也在逐步加快。但是由于改革过程的不稳定性与突变性，社会经济制度、政治权力关系结构调整不断，行为模式与价值信仰随之变化，从而引发利益冲突不断，人民内部矛盾凸显，社会价值体系多元化、复杂化以及政治参与渠道不畅等诸多问题。故而宪法规范与社会现实的冲突呈现多发性与明显性，主要表现为社会未被规范化领域的广泛性与宪法规范调整的有限性的矛盾。

在立宪主义背景下的市民社会形成过程中，警察作为国家公权力的代表，既是与公民权利最密切相关的法律执行者，也是宪法规范与现实冲突外在表现的主要载体。宪法规范的正确适用，社会现实矛盾的及时解决，无不成为警务机制改革的社会现实基础。和谐社会的建构，需要警务机制的改革。在利益主体多元化、复杂化的法治国建设背景中，任何一种利益主体都可以提出自己的主张与要求，警务机制的改革不再是限于单纯宪法、法律规范的操作与执行，而是要从宪法规范与社会现实价值的统一性出发，应对处理现实的冲突，从和谐社会“和而不同，求同存异”的要求出发，实现宪法规范与社会现实的内在一致性。当然，宪法规范与社会现实状态随时间的推移，其统一性往往呈现纷繁复杂的变化趋势，其价值判断的标准也往往模糊不定。就目前我国的法治现状而言，在强调宪法规范自身价值的同时，应当赋予其更加严格而多样化的效力，以推动法治建设的实践。这一任务的完成，也需要警务机制的进一步改革，使其在面对宪法规范与社会现实的冲突时，能够在宪法的基本价值取向指引下，作出对现实社会最为有利的抉择，使之既不能脱离宪法基本理论的制约，又合乎社会需求，顺应民意。

与此相呼应，党的十七大提出建设创新型国家，并将其作为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键，以期能够促进国民经济的又好又快发展。在政法领域，周永康、王乐泉、孟建柱等领导同志多次提出了社会管理机制创新的命题，提出要“不断创新社会管理理念、体制、机制和方法”。2010年6月26日至29日，孟建柱同志在全国公安机关社会管理创新座谈会上进行了社会管理创新的动员和部署。由此可知，中央在对宏观形势综合分析的基础上提出了一条以动态的创新改革适应当前动态变化中的治安形势的基本思路。这一思路是建设创新型国家战略在警务工作领域的具体体现，在此背景下，全国公安机关掀起了新一轮从理念、方法到机制、体制的现代警务改革探索，警务机制改革成为大势所趋。

三、警务机制改革的行政理论基础

人类的活动受一定的目的支配，公共行政的目的在于满足政府所认定的公共利益，并以公共利益为主要宗旨［5］。20世纪科学技术以及经济发展的结果，产生了大量的社会问题，社会行政成为政府活动的一个主要职能，公民从出生到死亡的全部生活都和行政部门所提供的服务密切相关，行政职能的这些变更，恰恰与“公共服务论”的基本行政理念相契合。公共服务论最早由著名法学家狄冀提出，他认为国家行政的基础前提不是“公共权力”，而是为社会发展、繁荣提供的“公共服务”［6］。故而，行政法的价值追求不应是如何界定“公共权力”的限度，而是明晰行政行为必须符合公共服务的目的。狄冀认为，公共服务的性质与范围，不存在一个普遍认同的一般意义的答案。“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着社会的发展，与公共需求相关的政府活动数量上呈上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”［7］。奥利乌对上述理论做了综合与发展，提出行政行为自身具有的“公共权力”属性与其为社会进行“公共服务”的目的，二者之间并不矛盾。行政法的理论基础就是为此搭建一种制度的框架，使各行政机构明确其权限范围，最大限度地发挥“公共服务”的作用。换言之，行政法在界定行政机关的权力范围与界限时，本身即应当考量它所提供的“公共服务”的性质和范围。在此意义上，违反“公共服务”根本目的的行政行为本身就是所谓的“越权行为”［8］。在现代法治国家，社会任务和国家的法治性紧密联系在一起。国家的给付活动和社会塑造活动表现为遵守权力的界限和约束。国家不仅要遵守法律的形式约束力，而且其作用必须具有实质的正当性。概言之，现代行政法的价值取向表现为增进社会福利，维护社会正义，实现社会法治。因而，为使行政机关能够更加有效地为社会提供优良的服务，法律应当授予其必要的职权，以使其能够凭借职权积极进行行政活动;但行政职权的行使必须保证在法律授权的范围内，以防止其侵害公民的自由与权利。质言之，“公共服务论”是以法律的授权为前提，将政府的角色定位于“服务者”，使其积极创新，为民服务，造福社会。它将社会的公共利益作为行政机关公务的出发点和终极目标，主张行政的目的不是管理与统治，而是扶助与服务，行政机关不应扮演管理者的角色，而应以服务者的身份去为社会发展、为人民提供各种服务。“公共服务论”与当前“团体主义”的法律思潮相契合，符合现代法治国家的社会本位的价值观念，不但适应现代行政法民主化的趋势，也符合我国市场经济发展的需要［9］。

警务工作作为政府最主要的行政活动之一，在其本质属性上也反映并体现着公共服务性，亦即现代警务活动主要是为社会公众提供一种服务，以谋求社会公众的共同利益为目的，进行服务式行政，而不是纯粹的管理与限制。“警察行政既是管理，同时也是服务，并且管理就是服务”［10］。而当前的现代警务机制改革也体现了这一理论，是民生警务的外在体现。改革开放至今，当前社会一个亟需解决的突出问题，就是在广大公众基本解决了温饱问题后，相应产生的包括社会秩序安定有序、安全高效在内的更高生活需求，例如对刑事犯罪率降低的热切期盼、对积极警察行政(如提供优质公共安全服务)的强烈愿望等。这些新形势下的需求与传统警务理念及警务机制的滞后产生了矛盾。因此，中央提出了“保增长、保民生、保稳定”的目标要求，与此对应，公安工作也必须强调关注民生。

近年来，警务工作在关注民生方面业已进行了一些探索，积累了一些成功的经验。具言之，民生警务就是要带着对人民群众深厚的感情去工作;就是不仅要破大案，也要破小案;就是不仅重打击，也要重防范和服务;就是要以人民群众的治安需求引领公安工作;就是要以社区警务为载体，在党委政府和人民群众之间架起沟通的桥梁，当好传声筒，作好代言人;就是要以人民群众的满意度和安全感作为衡量公安工作好坏的根本标准。而这一切，无不关涉对传统公安工作中指导思想、勤务机制、绩效考评、队伍管理等各项工作的变革与突破。它体现了公共服务理论，回应了人民群众的呼声，也使警务机制改革成为民生警务的生动载体。

［1］张文显，宋显忠.法治与法治国家的涵义［A］.法治与21世纪［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.28.

［2］郝周忠.邓小平法治理论与社会转型期法治建设［J］.沈阳航空工业学院学报，2004，(6).

［3］［美］约翰·列维斯·齐林.犯罪学及刑罚学［M］.查良鉴，译.北京:中国人民大学出版社，2003.751－752.

［4］许宗力.宪法与政治［A］.现代国家与宪法［C］.台北:元照出版公司，1997.45.

［5］［6］王名扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1997.3，25—27.

［7］Traité de Droit Constitutionnel，Vol.Ⅰ，pp.100－101.

［8］郑戈.“公共权力”与“公共服务”之际的平衡［A］.行政法与公法精要［C］.沈阳:辽海出版社，1999.3.

［9］周媛.浅析行政法的服务论［J］.消费导刊，2008，(4).

［10］王学辉.市场经济条件下行政法学的新视野［J］.现代法学，2000，(6).