独立审计市场政府监管的经济学透视

上海海事大学经管学院 郭志英

注册会计师被誉为“经济警察”，然而独立审计存在“逆向选择”和“道德风险”，独立审计质量监管问题制约着独立审计市场健康发展的关键。经济学监管理论的发展推动了独立审计政府监管理论的发展，本文结合经济学监督理论与独立审计理论，试图从不同的角度解释独立审计政府监管存在的理由。

1 经济学中的政府监管四种理论

目前政府监管理论相对较为成熟主要有公共利益论、俘虏理论、经济监管理论、法律不完备理论等。

1.1 公共利益理论

公共利益论认为政府监管通常发生在市场失灵的领域，市场机制不能保证市场的良好运转，市场出现失灵，而作为公众利益代表的政府为了保护公众的利益，就要用“看得见的手”来弥补“看不见的手”的缺陷，对市场进行干预、监管。监管理论中发展最早也是最成熟的理论是公共利益理论，它阐述了监管存在的理由、可能的监管范围和监管的总体目标，认为市场失灵自然而然产生监管的需求，监管可以弥补市场在资源方面的不足。

1.2 俘虏理论

俘虏理论又称追逐论或捕获论。俘虏理论认为：在监管实施过程中，大量的事实与公众利益理论结论不符，监管当局往往被监管者所利用，监管提高了被监管产业的利益，而不是公共福利。社会中客观存在着的各种利益集团可能通过各种经济的、非经济的、合法的、非法的手段去影响政府监管，从而满足自己的利益，其与公共利益有着很大的差异。监管俘虏理论认为公共政策的制定机构仅代表非公众利益,而是某一特殊利益集团的利益。因此，不可避免的会发生“寻租”行为，并由此造成特殊利益集团对公共政策的“捕获”。

1.3 经济监管理论

经济监管论是在公共利益理论与俘虏理论基础上发展起来的一种新监管理论，它坚持了公共利益理论中关于市场失灵的假设，同时也引用了俘虏理论中关于监管供给需求的观点。经济监管理论认为市场失灵自然而然产生监管需求，但是在监管过程中响应利益集团利益最大化是监管结果产生的制约原则，利益集团为了增加自身利益，通过国家权力从其他利益集团手中重新分配财富。经济监管理论把供给需求理论引入政府监管中，论述了政府监管的供给产生的原因及政府监管的供给与需求之间相互作用的机理。经济监管论阐述了政府监管获益者处，政府监管成本承担者，政府监管最优形式，以及政府监管对资源配置的影响。

1.4 法律不完备理论

法律不完备理论认为政府监管产生的原因归结为法律制度的内在缺陷及功能不足，但是，法律不完备理论并不认为在所有存在法律不完备的领域都应该引入监管者，同时满足以下两个条件的法律不完备领域才需引入政府监管：一是市场失灵行为导致的经济成本能够合理预计；二是市场失灵预期中可能发生的损害行为造成的损害程度使得引入主动监管的收益能够超过监管的成本。在资本市场上要同时满足以上两方面的条件尤其是第二个条件，才能在法律不完善领域引入政府监管。

2 独立审计政府监管经济学透视

2.1 公共利益论对独立审计政府监管的解释

公共利益理论认为政府监管是降低或者消除市场失灵的手段，在独立审计市场，公共利益理论能够解释独立审计存在政府监管出于以下原因：首先，在资本市场中，中小投资者处于弱势地位，大股东侵占小股东的利益，为了保护小股东的利益，独立审计市场需要政府监管；其次，独立审计信息具有外部效应和信息不对称性的特性，这些特征导致了独立审计市场需要引入政府监管。独立审计市场信息的外部效应与不对称性正是公共利益论中所体现的监管原因，在市场出现失灵时，应针对信息的外部性及不对称性实施政府监管，否则信息生产者就会以垄断价格出售商品，这不仅对使用者不公平，也会造成社会效率的损失。

2.2 俘虏理论对独立审计政府监管“失灵”的解释

根据公共利益理论，政府对独立审计行市场实施监管最终应使企业的财务信息能够真实地反映出企业的经营状况，但现实却并非如此，俘虏理论为独立审计政府监管“失灵”——独立审计市场寻租活动提供理论解释。政府监管会导致权力寻租活动，独立审计市场寻租行为表现为两种情形，对审计独立性产生影响：一是有些地方政府借助于政府监管，使一些会计师事务所被人为地置于地方政府的保护之下，实行独立审计市场的地区封锁和行业垄断，这时政府监管行为阻碍了市场的自我完善。由于人为地分割市场，导致独立审计市场中一些独立性强的会计事务所可能会被拒之门外，而那些受保护的会计师事务所的独立性和专业胜任能力则不能不令人怀疑。另一方面地方政府利用证券制度的不完善，指使或迫使会计师事务所出具虚假审计报告，包装当地企业上市，使注册会计师丧失了应有的独立性，甚至成为舞弊行为的同谋。

2.3 经济监管理论对独立审计政府监管的解释

经济监管理论把经济学中的供求关系引入监管领域，具体到独立审计监管领域，独立审计监管政策的形成过程更多地体现了强势集团利益，强势集团可以通过游说、演讲和媒体评论等方式表明自己的观点。经济监管理论解释了影响独立审计政府监管的供给和需求因素，因此监管的供求关系决定了政府监管的实施，说明独立审计市场政府监管的过度或者不足都将影响独立审计市场的发展，将导致监管的低效甚至无效，独立审计市场应实施适度的政府监管。

2.4 法律不完备理论对独立审计政府监管的解释

法律不完备理论对独立审计政府监管的原因和条件作了逻辑上较为严密的解释，指出建立合理的独立审计监管应该是对立法及执法机制的合理补充和优化，并且认为不是独立审计市场所有法律不完备领域都适合引入政府监管，只有满足独立审计市场失灵预期中可能发生的损害行为造成的损害程度使得引入主动政府监管的收益能够超过监管的成本，才能在独立审计市场法律不完善领域引入政府监管。

3 政府监管理论在中国独立审计实践中的应用

3.1 公共利益论在我国独立审计政府监管中的应用

为什么我国对独立审计进行政府监管，这要从公共利益论及独立审计市场失灵来论述我国独立审计存在的必要性。首先，我国独立审计信息的不对称性，我国独立审计市场卖方(会计师事务所)掌握的信息较为充分及可靠，这主要由于审计的专业性特性导致的结果；其次，我国独立审计信息不对称性，企业大股东更有机会掌握企业真实的信息，中小股东资本市场的弱势地位产生了政府对独立审计市场监管的要求。

3.2 俘虏理论对我国独立审计政府监管“失灵”的解释

随着我国独立审计市场的发展，独立审计利益主体越来越多元化，政府部门的部门利益代替了社会公众利益，独立审计政府监管出现“失灵”。如1999年外汇管理局下达了《关于1998年度经常项目外汇账户年检的通知》，该通知中指定了10家会计师事务所，包括了国家外汇管理局自己办的中汇会计师事务所以及人民银行总行、外经贸部等创办的会计师事务所等，进行在京中央单位1998年度经常项目外汇年检，可见，外管局将外汇账户年检市场的管理权纳入外管局的“势力范围”，即将外汇管理局的权利优势转化为“可控制资源”，使权力优势直接转化为自身的经济利益，这就是典型的政府失灵问题。

3.3 经济监管理论在中国独立审计实践中的应用

许可证制度是我国独立审计市场最为特殊的制度，许可证制度实际上是行政部门通过颁发特别许可证，人为地在独立审计市场上设置进入壁垒。客观的说，证券执业许可证制度的出台在一定的程度上具有规范我国独立审计市场的效果。我国独立审计市场是执业人员的专业胜任能力参差不齐。因此，在我国独立审计市场政府对各种具有特殊要求的服务领域实行许可制度是一种保证会计服务质量的事前防范机制。

3.4 法律不完备理论在中国独立审计实践中的应用

众所周知，我国对上市公司独立审计的政府监管是最为严格的，这可以应用法律不完备理论进行解释。独立审计监管应该是对立法及执法机制的合理补充和优化，因此，上市公司独立审计政府监管最为严格主要归结为独立审计市场法律制度的内在缺陷及功能不足。

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