金融服务消费者保护的国际经验及其启示

暨南大学法学院 李支

消费是商品社会最为常见的经济活动，消费者在经济活动中的行为受到法律的调整，其权益受法律保护。消费者权益保护最早见于起源于资本主义发达国家的消费者运动，而后发展及全世界。我国消费者权益保护运动起步相对较晚，目前已基本形成了以《消费者权益保护法》为核心，包括《反不正当竞争法》、《产品质量法》和《食品卫生法》等法律法规组成的消费者权益保护法律体系。随着市场经济的发展，金融业日益成为经济的核心，金融活动已与普通老百姓的日常生活密不可分，金融纠纷日益增多。保护好金融服务消费者的权益，是我国金融业发展所面临的亟需解决的重要问题，需要我们借鉴国际先进经验和做法，建设中国自己的金融消费者保护机制。

1 我国法律中金融服务消费者权益概念的缺失

我国的《消费者权益保护法》中并未明确规定消费者的定义，但是该法第二条将消费行为定义为：为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的行为。由此看出，我国法律中的对消费者的界定，就是指为了满足个人生活需要而购买和使用商品或服务的居民。与消费者相伴而生的是消费者权益，是指消费者依法享有的权利及该权利受到保护时而给消费者带来的应得利益。

我国现行的法律制度中并没有金融服务消费者的概念。这是由于我国长期处于计划经济时代，金融机构很长一段时间并不是自主经营的市场主体，所从事的业务是为了满足国家经济建设需要，缺乏金融服务的理念。加之我国现代金融业也起步较晚，金融服务业尚不发达，可供消费者交易的金融产品和金融企业提供的服务种类还十分有限。

2 国际上金融服务消费者权益保护的成功经验

2.1 英国的实践

金融服务消费者保护工作在英国开展得较早，2000年该国颁布的《金融服务与市场法》中就明确提出消费者权益保护与维持一国金融市场的国际竞争力息息相关。为此，该法案授权成立金融服务管理署(FSA)，专门负责监管各项金融业务的同时，专门设立申诉专员和赔偿计划架构，用以保障金融服务消费者的权益。[1]

为了更充分的实现消费者保护的目标。FSA将原有的各个分散的金融巡视员组织整合为统一的金融巡视员服务公司(FOS)，专门负责监督和处理消费者对所管辖的金融机构的投诉，使得纠纷的处理更加专业化和专门化。[2]

2.2 美国的实践

美国一直重视市场投资者的权益，长期以来，美国将金融消费者视为市场投资者的一部分，对其权益的保护主要通过投资者保护法律来实现。例如在美国先后出台的《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《住宅贷款信息披露法》、《金融隐私权法》和《据实披露存款资料法》等一系列金融市场法律规范中，都体现了保护对使用银行服务的消费者的保护。在组织体系上，由于美国立法体制的特殊性以及金融机构类型的复杂性，保护金融消费者的职责曾经由多个监管部门负责：联邦贸易委员会负责反市场垄断方面的事宜；各个金融机构的消费者权益纠纷则由各个行业的监管机构分别负责。

2008年美国次贷危机爆发。为了应对金融动荡、恢复市场信心，奥巴马政府提出全面整改金融体系监管机制计划，该计划中特别提出成立负责监视系统性风险的金融服务监管委员会和统一保护金融消费者权益的消费者金融保护局[3]。2010年7月21日，奥巴马签署了《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，设立专门的消费者金融保护局。该局的权力十分宽泛，根据法案，可以监管任何“提供金融产品和服务”的人员，并且可以在合法的范围内自行颁布新规则[4]；可以召开听证会，通过民事诉讼强制执行消费者保护法；可以为消费者信贷提供“标准格式”等。法案中也对消费者金融保护局的权力做了一些限制，例如监管的范围不包括汽车贷款，监管对象为资产在100亿美元以上的金融机构，不得特别限制利率等。

2.3 其他国家和国际组织的实践

加拿大有关金融消费者保护的法律主要包括《银行法》、《存款保险公司法》、《信托和贷款公司法》、《合作信用协会法》和《金融消费者管理局法》等，负责金融消费者保护的机构主要是隶属于财政部的金融消费者委员会和存款保险公司。澳大利亚则出台了《银行营运守则》、《储蓄互助社营运守则》、《电子基金转移营运守则》和《澳大利亚证券及投资事务委员会法》等法律来维护金融消费者的权益。

国际组织方面，经济合作发展组织(OECD)在2005年7月发布了《有关金融消费者教育问题的若干建议》，对金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。全球金融危机以来，二十国集团以及金融稳定委员会等国际组织也多次呼吁和制定具体规则保护金融服务消费者权益。

3 借鉴国际经验，完善我国银行消费者权益法律保护制度

3.1 设立专门的金融服务消费者保护机构

从国际上的经验看，保护金融消费者权益有必要设立专门的、统一的机构。目前，我国的金融纠纷主要由行业监管机构负责，由于这些行业监管机构与金融企业联系密切，在处理纠纷时常常得不到消费者的充分信任。加之监管机构本身要制定规则，不应该由其“自己执行自己制定的规则”。作为消费者权益保护的主要机构，消费者权益保护协会也很少涉足金融行业，保护金融服务消费者权益的效果欠佳。

有鉴于国外的实践经验，我国有必要设立专门的金融服务消费者保护组织。未来考虑可以由社会团体来承担组织工作，监管者制定规则赋予相应的权力，金融企业和消费者均有机会参与组织的运作。

3.2 保护隐私权是保护金融服务消费者权益的基础

隐私权是重要的民事权利，消费者参与金融活动，隐私权应该得到尊重和维护。目前，我国仅在《商业银行法》和《银行卡业务管理办法》中设置了保护金融服务消费者隐私权的条款。其中《商业银行法》规定，“为存款人保密”、“对个人储蓄存款，银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外”。这一条款过于形式化，可操作性不强。《银行卡业务管理办法》中规定了发卡银行对持卡人的资信资料负有保密责任，却未对资信资料的具体内容做出规定，实际中难以界定需要保密的资料的范畴和内容。

未来保护金融服务消费者的隐私权，可以考虑借鉴美国的《财务隐私权法案》和《公平信用记录报告法》的形式，制定专门的隐私权保护法。将隐私权保护上升为建立社会信用体系，完善金融服务法律体系，发展现代金融业的基础和中心环节，常抓不懈。

3.3 清理金融服务中不公平的合同条款

实践表明，消费者与金融企业的纠纷主要由于不公平的金融服务合同条款引起的。通常认为“格式合同产生于商业惯例的积淀”[5]，为了提高交易的效率，往往会在交易中使用格式合同。但在缺乏充分的理论研究和实践经验积淀的情况下，金融交易的合同是以金融机构单方面制定的格式合同的面目出现，其公平性和合理性难免存在问题。今后，可以考虑在有关监管部门的监督下，由金融企业的行业协会制定金融服务的合同范本，消费者保护组织也可以参与合同范本的制定。在金融交易中，金融机构和消费者可以参照合同范本协商具体的合同内容。对于严重违反公平原则的合同或条款，应由监管部门予以严处，严重者由司法机关予以处罚，以此增强对消费者权益的有效保护。

[1]Financial Services Authority.Consumer A-wareness of the FSA and Financial Regulation.Consumer Research Report,2006.

[2]周良.论英国金融消费者保护机制对我国的借鉴与启示[J].上海金融,2008(1).

[3]戴维·斯基尔著,丁杰地,张红地译.金融新政:解读《多德——弗兰克法案》及其影响[J].中国金融出版社,2012.

[4]美监管改革将冲击商品市场.广州日报(金融),2009-6-19,AⅢ2.

[5]刘颖,李莉莎.论信用卡格式合同不公平条款的法律规制.现代法学,2004(4).