小产权房治理法律问题研究

贺卫东

(河南商业高等专科学校工商管理系，河南郑州450045)

小产权房是指那些处在城郊乡镇的村民在集体土地上建造住宅，原本是为了满足本集体组织成员居住的需求，却出售给集体经济组织以外的人购买的房屋。这种房屋的产权一般只能由乡镇政府或村委会进行房屋登记，国家法定部门不予颁发房屋所有权证书［1］。小产权房主要具有三个特征:一是小产权房没有国家法定的房屋所有权证书，不受法律保护。因为小产权房是建造在集体土地而不是商业用地之上，没有经过法定部门的审批，出售时也没有行政部门的房屋预售许可，因此不受法律保护。二是小产权房建造时价格低廉。小产权房是建造在集体土地之上，不需要缴纳土地出让金，也不需要行政审批的各种手续和各项税款，因此，其开发建造的成本比较低。三是小产权房的流转受到限制。由于小产权房没有国家认可的房屋所有权证书，不具有大产权房拥有的所有权和处分权等权利，不能办理房屋过户手续，其流转受到限制。

随着城市化进程的加快，城中村和城郊出现大量的小产权房，同时由于城市商品房的价格不断攀升，很多买不起商品房的中低收入家庭只能购买价格低廉的小产权房作为自己的居所。与此同时，小产权房存在的问题也逐渐显现出来，引起了社会各界的广泛关注。近期，国土部、住建部等14个部委已联合成立小产权房整治处理领导小组，正研究制订关于小产权房的处理方案，并将在全国范围内普遍推广。

一、小产权房形成的原因

1．商品房泡沫价格的影响。在我国计划经济时期，城镇居民的住房主要由国家来提供，居民对房屋有居住权，所有权属于国家。但到了市场经济时期，城镇居民的居住实行商品房，从此我国的房地产行业市场开始活跃起来，已经成为我国经济增长的重要一极。但是，房地产市场的蓬勃兴起也有消极的一面，房价日益高涨便是其一。商品房价格之高，涨幅之快，实在令人难以接受。商品房的这种泡沫价格，对大多城镇居民来说无法承受。相反，小产权房的价格却十分低廉，购买者即使明知小产权房没有法律保障还要购买，以此来改变自己的居住条件。

2．城镇化和新农村建设的加快。随着我国城镇化的日益加快，越来越多的农村居民纷纷涌入城市，据统计，到目前为止，我国的城镇人口首次超过农村。根据有关部门预测，再过几年，我国还会有几亿人口从农村转移到城市。因此，人口拥挤的城市必须有更多的房屋满足人们的需求。在我国城镇化的过程中，农村和城市之间的差距越来越小，农村的基础设施建设日益完善，越来越多的城镇居民想要到农村生活，这就使得小产权房的需求量不断加大［2］。近几年，我国新型农村建设的开展也为小产权房的发展提供了更多契机，新型农村建设的目标是集体农庄建设，但由于其专项资金的缺乏，这一目标目前还不能实现。在此情况下，在农村集体土地上建造的房屋，一部分以成本价格出售给农村，一部分作为小产权房出售给本村外的其他人。

3．保障性住房供给不足。保障性住房建设的目的是解决城镇中低收入家庭的住房问题，具有社会福利性质。现实中，社会保障性住房存在着严重不足，其原因是地方政府没有充足的资金作保证。另外，保障性住房由于价格低廉，其利润远远低于同类商品房，这就导致开发商更愿意将其精力投入到商品房的建设上来。因此，保障性住房供给的不足，导致房地产市场主要依靠商品房运行，而高昂的商品房价格迫使大多中低收入的家庭购买小产权房，这在一定程度上促进了小产权房市场的发展。

4．行政部门监管不到位。小产权房之所以有如此旺盛的生命力，与有关行政部门的监管不到位密不可分。小产权房处在政府多个部门管理的交叉点上，表面上看来很多部门都在管理，但实际上这些部门并没有真正发挥其作用。有关行政部门不愿意管理的主要原因还是利益的问题，尽管小产权房建设在农村集体土地上，但其需要有关行政部门的审批，这种管理上的交叉，使小产权房处理起来难度较大。所以，对于小产权房的存在往往是采取默许的态度，这就助长了小产权房的发展。同时，我国对待小产权房的不合法性虽然没有改变，但很少有小产权房被强制拆除的现象，其违规的成本较低，各有关行政部门并没有采取合理的方式解决小产权房问题，这进一步促进了小产权房的蓬勃发展［3］。

二、小产权房存在的问题

在我国城市化建设的过程中，小产权房的存在虽然也有一些积极因素，比如，暂时解决了低收入人群的住房问题、为外来务工人员提供了低廉的房屋出租等，但总的来说，其负面影响还是大于积极因素，综合起来，小产权房主要存在以下几个问题:

1．小产权房违反了我国法律的规定。根据我国有关法律规定，农村集体土地的性质是用于农业生活和生产，其使用权不得转让、出租、出让而用于非农建设。在农村集体土地上建造用于出售的商品房，必须经过国家有关部门的审批。而小产权房并没有经过这些部门的审批程序，直接在集体所有的土地上建造小产权房进行销售，因其违反国家有关法律规定而不能像商品房那样办理房屋所有权证书。违法建造小产权房不仅与我国法律规定相悖，而且损害了农村集体的利益，导致我国农业用地不断减少。

2．小产权房的存在扰乱了房地产市场秩序。健康稳定的房地产市场应该在公开透明的环境下健康运转，房屋的价格一般应该由市场来调节，必要时由国家进行宏观调控。小产权房由于价格比商品房实惠，所以更多的人愿意购买小产权房，尤其是在沿海开放程度较高的大城市。这样，正常的商品房交易市场就受到了严重冲击，导致商品房交易量日益下降。同时，一些不法商人通过非正常渠道，如内幕交易等形式取得集体土地的使用权，不但谋取了大量的非法利益，更严重的是扰乱了房地产市场的正常运转。

3．小产权房的流转受到限制。由于小产权房并不能像商品房那样拥有完全的物权，所以并不能行使房屋所有权的全部权能。小产权房也没有建立有关行政部门的房屋登记制度，其权益无法得到法律的保护。因而，小产权房就不能像商品房那样进行正常的房屋买卖、抵押等方面的流转，其房屋的所有权能就不能充分体现出来。有时房屋的价值只有通过流转才能体现出来。然而，有些地方却违反国家规定给小产权房的购买者办理了房屋所有权证书，有些地方为了使小产权房更容易销售，向小产权房的购买者颁发了自己制定的房屋所有权证书，这些行为都是违法的。

4．购买者利益存在较大风险。由于小产权房建造在农村集体土地上，没有法律作保护，严格来说属于违章建筑物。因此，无论是居住还是买卖都存在一定的风险。第一，法律方面的风险。根据我国有关法律规定，小产权房的买卖合同属于无效合同，买受人明知是小产权房而进行购买，即使开发商出现违约行为，其要求赔偿的诉讼请求也得不到人民法院的支持。在使用过程中，如果小产权房出现质量问题，其寻求救济的途径也十分有限。第二，政策方面的风险，人们购买正在建造的小产权房，且与开发商签订房屋买卖合同并交付房款后，如遇到国家政策发生变化时，有可能导致该建筑物停建或拆除，这时小产权房的买受人只能自己向开发商索回房款，而开发商未必愿意退还，这就造成小产权房买受人既无法取得房屋，又不能取回购房款的两难境地。如果小产权房交付后，遇到国家政策发生变化，房屋所有人没有合法的产权，那么小产权房被拆除后买受人并不能得到合适的房屋补偿款，其利益会受到严重损害。第三，小产权房买受人存在资金、房屋质量等方面的风险。小产权房的开发并不能像商品房那样可以在银行抵押贷款，整个开发过程的资金主要由开发商自筹建设，如果遇到开发商资金短缺，那么小产权房的建设就有可能无法正常施工。同时，还可能遇到小产权房的开发商并不具备房屋建设的相应资质，其建设的房屋质量和售后服务很难得到保证，且买受人入住后也可能会出现本小区物业管理等方面的问题［4］。

三、完善小产权房治理的法律建议

目前，小产权房在全国各地大量存在，小产权房的治理更是涉及众多利益群体，问题相当复杂，处理不好，必将引发社会问题，激化社会矛盾。因此，小产权房能否得到妥善处理，关系到社会的和谐和稳定。针对小产房的治理，笔者提出以下建议。

1．完善有关小产权房的法律法规。小产权房是我国现阶段存在的一种特殊房屋类型，对于小产权房的治理没有先进的经验可供借鉴，我国也没有相关法律法规对其作出明确规定，这在一定程度上助长了小产权房的肆意发展。鉴于此，我国应尽快建立规范小产权房的法律法规，从法律层面遏制小产权房的发展是目前的当务之急。由于我国二元化的土地制度，导致农村集体土地和城市国有土地之间的价值差异较大，村集体组织为了获得更多的土地价值，往往违法与开发商签订房产开发协议，有些地方甚至将农村耕地变成建设用地进行开发建设，这显然违反了国家的土地制度。对于这种情况，应将农村集体与本村土地的所有权分离出来，使之只享有土地的占有、使用和收益权，严防其随便改变土地用途［5］。笔者认为，为了解决这些问题，我国应尽快完善土地管理的法律法规体系，对现行的法律，如《物权法》、《土地管理法》、《房地产法》和《担保法》等进行修改，使之与《城乡规划法》相配套，从根本上一揽子解决小产权房问题。

2．促进房地产市场健康发展。房地产市场是国家的基础性、支柱性行业，一个城市商品房的价格应当与当地经济的发展水平和居民的人均收入相适应，房屋价格过高或过低都对国家整体经济的发展和人们的生活产生巨大影响。随着我国城镇化水平的提高，城市人口会越来越多，合理调控房价，促进房地产市场健康发展是各级政府的重要任务。第一，要控制土地的供应量，制定科学合理的土地供应计划，严格执行国家土地出让的有关规定，加快土地的发展速度，严防出现土地闲置的现象。第二，要引导居民合理消费，对首次购房的居民要给予更多的优惠政策。对二次以上购房者，要严格审批，严厉打击投机炒房者。第三，要加大惩罚力度，提高政策的可操作性，严厉打击房地产市场的违法犯罪行为，推进房地产市场诚信体系建设，促进行政公权公开透明。同时，严禁小产权房进入房地产交易市场，对于违法交易者要严惩不贷，绝不姑息。

3．建立完善的集体建设土地流转制度。目前，在我国市场经济条件下，建立完善的集体建设土地流转市场不仅必要，而且可行。完善的农村集体土地制度可以将农村的集体土地分为不同类别，第一类是出让取得的土地使用权，如乡镇企业的建设用地，第二类是划拨取得的集体土地使用权，如公益事业用地，第三类是土地使用权派生出来的土地租赁权和抵押权［6］。不同形式的农村集体建设用地有不同的流转方式，以出让形式获得的土地可以自由流转，不受任何限制，而以划拨取得的农村集体土地只有缴纳土地出让金后才能流转，集体土地出让金应当归农村集体经济组织所有。如果国家需要使用集体土地，也应当在土地交易市场上进行公平交易，土地的使用价格应实行同地同价。如果最终国家取得了集体土地的使用权，其土地的所有权仍应由村集体经济组织享有，这就避免了国家对农村土地和农民利益的随意侵害。如果要把农用地转变成建设用地，一定要经过有关部门的严格审批，以保证农村耕地维持在合理的范围内。

4．合理清除现存的小产权房。对于现存的小产权房，不能采取“一刀切”的方式，要根据不同的情况，分别处理。笔者建议，对于符合城市总体规划，并已经居住的小产权房，可以在补办相关手续并缴纳相关费用后予以保留，并由相关机关颁发受限制的房屋所有权证书，该房不能像商品房一样再进行自由交易;对于不愿意补交相关费用的小产权房不予发证，但其仍可以居住、继承;对于不符合城市总体规划的小产权房可以强令拆除，但政府应当给与适当补偿，以保护购买人的利益，政府补偿后可以向开发商和村集体进行追偿，并对其进行相应的处罚。对于已经建成尚未销售的，又符合城市总体规划的小产权房，开发商不得销售，政府可以采取合理的方式予以收购使其变成社会保障性住房;对于在建的小产权房，要全面叫停，不得继续施工。这样不仅保护了购房者的利益，稳定了社会秩序，还有利于城市的总体规划建设［7］。

5．完善城市住房保障体系。要解决小产权房问题，就必须完善城市的住房保障体系，重点解决城市中中低收入家庭的住房问题。就目前我国大多城市的实际情况来看，住房问题不能完全实行市场化，应有适当的宏观调控，加大保障性住房的供应量。各地政府要根据本地的经济发展水平和住房需求量提供包括经济适用房、公租房和廉租房在内的保障性住房，进一步增加保障性住房的覆盖面，尽可能地消除中低收入家庭无房可住的局面，并将在本城市长期有稳定工作的农村务工者也纳入保障性住房的范围内。政府部门对保障性住房要提供充足的建设用地，避免因土地供应不足而影响保障性住房的施工进度。财政部门应在每年的财政预算中留有一定量的保障性住房专项资金，并将土地收入的一定比例投入到保障性住房的建设中，进一步提高保障性住房的资金供应量。同时，政府可以根据本地的实际情况将保障性住房的建设进行商业化运作，如发展房地产投资信托资金、发行住房保障建设公债等，政府在此情况下要进行引导、监督［8］。如果保障性住房的价格合理，数量充足，位置合适，使大多中低收入家庭都能有房可住，那么小产权房就不会再有市场吸引力。

小产权房问题涉及的人员众多，关系到各方利益。因此，立法应当考虑各种因素，尽可能地兼顾到各方利益。同时，我们也应当清醒地认识到，小产权房的出现有其深远的历史和现实原因，解决这一问题是一项长期工程，不能一蹴而就。对小产权房的问题应通过不断完善法律，加强宏观调控和管理，逐步加以解决。笔者相信，通过各级政府的不懈努力并加强立法建设，小产权房问题一定会得到妥善解决。

［1］吴远来．农村宅基地产权制度研究［M］．长沙:湖南人民出版社，2010．

［2］厉玲．小产权房法律问题研究［D］．华侨大学，2011．

［3］姚虎明．小产权房法律问题研究［D］．山东大学，2010．

［4］谢挺．小产权房若干问题的法律研究［D］．南京航空航天大学，2011．

［5］李智．解决“小产权房”问题的法律对策研究［D］．大连海事大学，2010．

［6］张小．关于小产权房的法律思考［J］．太原师范学院学报(社会科学版)，2010，(5)．

［7］裴岩．农村小产权房法律问题研究［J］．法治与社会，2011，(10)．

［8］李艳．小产权房法律问题研究［J］．新余高专学报，2010，(10)．