改革顶层设计应有顶级研究改革的智囊机构

□ 祝福恩

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出:“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。[1](PP37—38)改革顶层设计已成为当今中国政治发展的新名词，要实现改革顶层设计必须有专门研究改革的顶级智囊机构。

在后改革时代，在建设社会主义文化强国的背景下，为使改革成为完成“十二五”目标和任务的动力，保证建设社会主义文化强国的目标顺利的实现。成立国家级的、民间性质的进行改革顶层设计的顶级智囊机构势在必行。

后改革时代改革攻坚任务艰巨，急需智囊研究机构进行系统研究提出顶层设计

温家宝总理曾对“十二五”建议进行说明时指出:“中国过去三十多年的发展进步，靠的是改革开放，未来要实现中华民族伟大复兴，仍然要靠改革开放。”[1](P23)在后改革时代，可以说容易改的都改完了，难改的都剩下，改革已不是小打小闹的改革，而是改革的攻坚战。所以“十二五”背景下的改革必须有改革顶层设计，有总体性的改革蓝图，明确改革基本方向和路径，如此若没有专门研究改革的智囊机构，仍靠摸着石头过河的办法根本不行，也走不通。上世纪90年代“经济体制改革委员会”撤销，误以为我国经济体制改革已完成，下一步仅是发展经济了，现实证明这种认识是肤浅的。

其实我国的改革任务根本没有结束，难关并没有突破。以改革成效明显的经济体制改革为例，经济体制改革就是经济组织及运行机制的改革，包含着经济组织改革、价格改革和产权改革等。从目前的经济组织改革看，国有企业公司化的初始改革已完成(除铁路系统)，但其公司治理结构问题仍很多，市场化的程度还相当的低。科教文卫等领域的“公司化”改革远没有到位，教科文卫产业还依附于行政，仍在不伦不类地运行。与此同时也影响了文化建设导致文化产业发展不起来，十七届六中全会提出建设文化强国任务，更看到这个问题的严重性。价格改革也是如此，消费品价格改革基本到位99%，但生产资料和生产要素的价格改革远没完成，诸多因素导致物价上涨。据国家统计局对2011年的统计，我国居民消费价格指数(CPI)同步上涨居高不下，并创下新高。难题是物价上涨的原因是什么?是输入性通胀还是货币超量发行，人们认识尚不一致，病因找不准其病难治。金融市场价格改革，矿产资源价格、土地价格、人力资本市场价格等更没有放开，问题更多更集中。产权改革问题更大，农民的土地产权、国有资源的产权(国企产权)，甚至民企产权、人力资本等产权界定、交易和保护规则都不完善。特别是农民的土地纠纷不断，导致上访不绝，严重影响社会稳定。这些问题要靠改革来解决，如不解决必将严重制约经济社会发展，使“十二五”目标、任务和建设社会主义文化强国的目标无法实现。经济体制改革中这些问题源于改革缺少顶层设计。我国在国家层面没有部门专门研究这些问题，仍是以干代研，进而出现了许多不该发生的问题。要知道，在后改革时代摸着石头过河式的改革已根本走不通，必须建立专门研究改革开放的顶级智囊机构，为打胜改革攻坚战做好顶层设计。

回过头看走过的改革路程可以看到，在经济发展顺利时人们缺乏改革动力，不想改革;后危机时代经济发展出现了问题又想起改革，但由于改革缺乏专门而系统的研究，没有顶层设计，又不会改革，不知改什么，找不到改革路径。所以，为了完成“十二五”时期目标和任务并最终战胜金融危机，为了建设社会主义文化强国切实转变经济发展方式，实现我国经济社会又好又快的发展，必须全方位推进经济体制、政治体制、文化体制等改革，需要建立专门研究改革的智囊机构。

完成“十二五”目标和十七届六中全会提出的文化体制改革艰巨任务，亟待建立专门智囊机构并提出改革顶层建议

目前全社会上下、党内外对改革的呼声甚高，为此，中央在“十二五”规划中加重了改革内容和份量。如，政府改革，分配体制改革，“三公消费”、“公车改革”、财政预算公开、官员财产公开申报等许多敏感问题都成为改革的内容。十七届六中全会专门论述文化体制改革。这些改革都不是零打碎敲的，都要有顶层设计。总结过去改革的经验教训，有些失误都是缺乏顶层设计的结果。如前些年提出的教育产业化、住房分配货币化、医改市场化等，这些提法和做法都源于改革缺乏顶层设计，因此产生了诸多负面影响并阻碍经济社会和文化的发展，今日又成为改革的客体。

再如人民群众热议的收入分配问题，更需要有顶层设计。“十二五”规划纲要第三十二章已有“合理调整收入分配关系”的四节内容。说明收入分配改革大的框架在国家意志的层面已经明晰，但具体怎样贯彻还没有可行的总体方案。应尽快制定改革的总体方案，拿出顶层设计，然后让各地区、各部门再相应分头制定各自的配套政策，共同推动收入分配的改革。在现实中，各个阶层、行业和利益主体都说自己收入不高，都说自己吃亏，没有享受到改革和发展的成果，实际上当前没有很好地享受到改革发展成果的群体主要有四类:一是农民群体;二是城乡困难居民家庭，特别是目前贫困线提高以后，这部分群体会有所增加;三是企业特别是私营企业、劳动密集型中小企业的职工，主要是一线生产工人;四是企业退休人员。在合理调整收入分配关系中，要尽力使以上4个群体收入增长相对更快一些。与此同时，对收入偏高、过高的行业和群体进行“控高”。在改革顶层设计中把这些群体界定下来，并出台系统可行的细化改革方案，采取标本兼治的措施，否则收入分配改革无法取得成功。

我国的收入分配体制改革需要顶层设计，政治体制、文化体制改革同样应有顶层设计。人们皆知政治体制、文化体制的改革难于经济体制及其他改革，没有科学理性的政治体制、文化体制改革顶层设计方案，改革难以深化。现在不论怎么说，人们普遍认为政治体制和文化体制改革滞后，并已成为影响其他改革的关键所在，已影响着社会主义文化强国建设。现在，我们听到一种说法，认为只要民生难题得到解决，人们对民主问题、政治问题、文化问题诉求就会减弱。其实这种以民生代替民主和文化需求的想法是不对的、幼稚的，其本质是对政治体制、文化体制改革重要性认识不够，更主要的是某些利益群体不愿推进政治体制文化体制改革。在新的历史条件下，人们的尊严并非衣、食、住、行，在人均GDP超过4000美元以上时，人们更重视政治上的权利，即是中央文件中所强调的“五权”:选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。这“五权”怎样实现，取决于政治体制的改革进程及成效。人们也更需要文化生活上的提升。所以中央在“十二五”时期特别强调积极推进政治体制和文化体制改革。眼下政治体制改革的突破口是什么?与经济体制及其他改革是什么关系?政治体制改革路径要有渐进性，但怎么渐进?文化体制改革怎么改，文化事业与文化产业是怎样的关系等等，都必须有专门的机构进行研究拿出顶层设计，不然政治体制和文化体制改革就会出问题，造成“不进”或“乱进”，付出不该付出的改革成本和代价，影响我们经济社会的健康发展，阻碍社会主义文化强国建设的进程。

前苏联改革失败的教训与悲剧之一，就是改革缺乏顶层设计，今天一个500天方案，明天一个休克疗法，其结果都是负作用大于正作用，使人民群众丧失了改革的热情和积极性，结果使改革变成了改制，改革变成了改向。可以这样说，苏共改革的失败加速了苏共的亡党，苏联的亡国。实践证明，改革顶层设计对改革的成败影响巨大。我国应从速建立顶级研究改革的机构。

“十二五”时期做到坚持“主题”，实现“主线”，更需建立专门研究改革智囊机构并拿出改革顶层设计

十七届六中全会明确了十二五时期以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线。胡锦涛总书记在2010年2月3日在中央党校的讲话中指出，金融危机表面上看是对我国经济发展速度的冲击，实质是对我国经济发展方式的冲击，并提出了转变经济发展方式刻不容缓的命题。温家宝总理在同年的政府工作报告中也指出:“转变经济发展方式刻不容缓”。[1](P7)接着，党的十七届五中全会“建议”及十二五规划，皆把转变经济发展方式作为“十二五”时期的“主线”，凸显了这个问题的极端重要性。2011年3月1日，习近平同志在中央党校春季班开学讲话中又尖锐指出，转变经济发展方式写进文件已十七年，至今仍落实不到位，成效不明显。原因何在?就是这个关系经济社会发展的重要问题，缺乏“为什么转”“怎么转”“往哪转”，特别是由谁转的顶层设计，导致转变经济发展方式的“空转”。国家发改委副主任彭森在全国经济体制改革工作会议上的讲话也持此见。[2](P1)可见在“十二五”时期要真正坚持“主题”，实现转变经济发展方式的“主线”，必须拿出改革的顶层设计。“十一五”时期，我国社会主义市场经济体制已取得了一定成绩，由于我国政府改革不到位，经济发展方式没有根本转变，仍是政府主导型的发展模式，政府拥有过多的资源、要素配置权力。在提供公共服务体制改革上也不到位，政府职能“错位”、“越位”、“缺位”的问题严重，进而导致对企业、对微观经济干预过多，行政手段大于多于经济手段、法律手段，由此阻碍了经济发展方式的转变。在应对危机的过程中，各地政府通过融资平台筹资总额已超过信贷总额，巨额的政府负债已成为“十二五”时期影响科学发展主题实现的巨大隐患，更加凸显了“十二五”时期政治体制改革的紧迫性、重要性和关键性。所以，十二五“建议”明确提出“坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。”这个改革不是单一的改革，而是系统的改革，是全方位的改革。由我国的国情所决定，政治体制改革不到位，政府职能不转变，实现经济发展方式转变主线就是空话。

历史与现实证明，在“十二五”时期坚持科学发展的“主题”，实现转变经济发展方式“主线”，实现文化的大发展大繁荣，唯有深化改革，特别是要深化政治体制改革、文化体制改革。但由于政治体制改革文化体制改革涉及面广、难度大、关联性强，必须建立专门研究改革的智囊机构，经过详实研究提出切实可行的政治体制改革和文化体制改革的顶层设计，才能取得政治体制和文化体制改革的成功，实现经济社会的又好又快发展，推进社会主义文化强国建设。

社会建设和文化建设的艰巨任务及落后现状，急需建立研究智囊机构并提出相关改革顶层设计

在后改革时代，我国经济社会发展最大的难题是社会结构严重落后于经济结构，经济发展与文化发展不协调。由此凸显了“十二五”时期社会建设和社会管理的极端重要性和紧迫性。据中国社会科学院社会学研究所发布的2010年《社会蓝皮书》指出，我国社会结构落后于经济结构大约15年，正常的应是3—5年之间，新加坡、韩国、香港、台湾等较为正常。我国由于社会结构落后于经济结构，导致经济社会发展的不协调、不和谐、不稳定、不可持续，造成民生难题、社会问题的凸显。如，目前已成社会热点并引发社会矛盾的分配差距过大问题，就是收入分配体制改革不到位所致。据九三学社中央引用的一组数字，我国居民收入占国民总收入的比重正在逐年下降。劳动者报酬占GDP比例从1995年的51.4%下降到2007年的39.7%，居民收入占比GDP从1992年的68.6%下降到2007年的52.3%。与此同时，贫富差距在拉大。我国收入最高的10%群体和收入最低的10%群体收入差距，从1988年的7.3倍已经上升到今天的23倍，已达历史上最高。这给社会建设带来许多想不到的困难，不解决必然影响“十二五”目标和任务的实现。

再如，中央文件中提出的医疗体制改革中的“医药分家”，也是缺乏论证和顶层设计的一个改革措施，在实践中是行不通的。目前，许多专家都称“医药分家”改革是一个幻想，不是顶层设计。我国看病“难与贵”根本在于管制太严，公共产品匮乏而导致供给不足，而不是医药分家不分家的问题。如北京的“同仁堂”怎么分开，分开等于置其于死地。解决的根本途径是加大政府改革力度，放宽市场准入条件，不必限制非公益的营利性医院的发展。

再如，目前人们议论最多，对党和政府意见最大的是高房价问题，就是住房改革论证、研究不够，没有顶层设计的必然结果。据中国社科院尹中立所说，住房制度改革及房价高速上涨是导致居民收入比重下降的主要原因，是消费占GDP比重下降的“元凶”。1998年住房制度改革推行市场化后，推动土地价格的大幅上涨，土地作为生产要素参与社会分配的程度越来越深，由此极大改变着我国社会财富分配格局，通过土地媒介，越来越多的财富从居民手里转变到政府与房地产商手中。据统计，从1999年到2009年，住宅销售共计14.31万亿元，房改后的11年中政府和房地产商通过住房从居民手中拿走了其中的70%即10万亿元财富。正是这10万亿元导致了我国经济与社会发展的严重失衡。由此证明住房改革方案根本就是不科学的设计。所以，这些年北京“两会”上许多代表要进行“二次房改”或对政府在房改、房价调控上表示强烈的不满，给社会建设和社会管理带来许多难题。目前，房价在中央有力调控下出现了下降，尽管中央经济工作会议指出调控政策不松动，但到底能持续多久、达到什么目标都不明朗。

还有目前全力推进文化体制改革，建设文化强国。但文化体制怎么改革、文化强国何时建成、标准是什么?都缺乏系统的研究和设计。这诸多问题种种原因都不是改革开放之错，而是改革缺乏顶层设计，措施欠科学所致。现实中我国又缺乏专门研究改革开放的智囊机构，没有自己专门研究改革的“兰德公司”，应引起决策层和有关部门的高度重视并认真解决。

30多年的改革开放已铸就了历史的辉煌，极大地推进了我国经济社会的历史性飞跃。这完全归功于改革开放的总设计师邓小平的顶层思考和设计，归功于党中央推进改革开放的力度。在后改革时代，改革开放任务远没有完成，政治体制改革艰难推进，文化体制改革高调提起，经济社会发展的动力还靠改革，所以继续推进改革开放仍是我国科学发展的直接动力，做到又好又快发展的唯一出路和选择。在今天为使我国改革开放在后改革时代不走弯路，文化体制改革任务胜利完成，不再付出象房改、医改、教改等的代价和成本，不再出现苏东国家由“改革”变成“改制”，“改革”变成“改向”的悲剧，亟待成立专门研究改革的顶级智囊机构，使之成为中国特色的、系统的、超前的、对策性的研究改革的“兰德公司”，研究出中国特色的改革顶层设计，为我国改革开放的深化和成功提供一流的咨询意见，保证我国改革开放在后改革时代有一个跨越性的发展。

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议辅导读本[Z].北京:人民出版社，2010.

[2]十一届全国人大三次会议〈政府工作报告〉学习问答[Z].北京:中国言实出版社，2010.