农村党组织公共服务职能建设的创新实践研究:一种个案经验的分析

□ 付建军

农村社区化建设的目的之一在于消除当前农村公共服务的真空、滞后状态。这种“公共服务下沉”的趋势对农村治理的主体——农村党组织的功能建设提出了挑战，即要求农村党组织的功能从过去的“管治”走向服务，从“资源吸纳”走向“资源创造”。[1]那么，在现实中农村党组织服务功能建设如何?是否存在较好的个案经验?如果存在，这些个案经验对我国农村党组织服务功能的建设和强化又是否具有借鉴意义?带着这些问题，笔者于2011年10月对河南省中西部的农村地区党组织的公共服务情况进行走访和调查。通过对Z村党组织服务功能建设的个案背景和创新实践进行梳理和分析，试图揭示Z村的个案经验在我国农村党组织服务功能的建设和强化过程中所具有的启示性意义。

一、Z村党组织服务功能建设的个案背景

Z村党组织在推进党组织服务功能建设的创新实践过程中，主要存在两个方面的背景:

(一)农村社区化建设和公共服务下沉的政策要求

Z村党组织将工作的重点放在增强党组织的服务功能上，其深刻的政策背景集中体现为农村社区化建设和公共服务下沉。一方面，中共十六届六中全会第一次提出了“基本公共服务均等化”的执政新理念，要求“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”，同时提出了“农村社区建设”的任务。农村建设的社区化要求农村管理必须构建新型的社区管理和服务体制。另一方面，农村基层党组织是党的基层党组织的重要组成部分，是党在农村全部工作和战斗力的基础，[2]在职能上实际承担了农村基层社会管理的任务。公共服务下沉的政策要求和农村党组织在农村治理中的核心位置决定了在农村社区化建设和公共服务下沉过程中，农村党组织必须进行自我功能调整，增强农村党组织自身的服务功能。

(二)“不便、不畅、不优”的村情民意

基层农村公共服务“不便、不畅和不优”的现实状况是Z村党组织推进服务功能建设的现实背景。其中“不便”主要指村级服务不够便捷，“不畅”主要指信息渠道不畅，“不优”主要指服务质量不优。“不便、不畅和不优”反映了Z村公共服务的现状，从某种意义上也折射出目前欠发达农村公共服务普遍存在的问题。

1.公共服务不够便捷。目前大量的公共服务机构网络主要停留在乡镇一级，村级公共服务机构几乎为零。公共服务机构设置的这种格局对于距离乡镇政府所在地较近的行政村影响不大，但对于距离乡镇政府所在地较远的行政村如Z村，对于村民的负面影响则较为明显，主要体现为三个方面:首先，村民享受政务服务难。从公共服务机构的纵向设置看，目前在县级政府所在地基本上都设置了“行政审批大厅”，在乡镇政府所在地设置了“便民服务中心”，但到村一级没有对应的公共服务机构。换言之，涉及村民生产、生活的公共服务机构仅仅悬浮在县、乡层面，服务进村、进户并没有得到解决。村民办理证照必须要到乡镇加盖公章、出具证明后，县级机构才予以办理。同时，目前一些职能部门出于规范“条块”管理的考虑，把审批办理权限上调到县级，村民办理相关证件必须到县级机构，变相增加了村民享受公共服务的成本负担。这种成本负担对于距离县城和乡镇中心较远的农村村民更为明显。

其次，村民享受金融服务难。近年来金融机构为了降低经营成本，减少金融风险，大量撤并金融机构服务网点，以往农村信用联社在村级设置的信贷员被取消，村民存取现金、办理信贷业务必须到县城和乡镇。同时目前在乡镇一级的服务农民的农村信用合作社，为农民提供的金融服务普遍存在手续繁琐、期限短暂和金额较小等问题，难以适应经济较为落后地区行政村的发展需要。

最后，村民享受法律服务难。对Z村村民的调查表明，村民对法律服务存在需求，但对于目前在农村地区提供的法律服务满意度较低。农村法律服务的问题主要表现为，村民能够接受到的法律知识宣传较少，县级机关组织的普法宣传活动，法律宣传车仅仅在“开车”，在“广播”，宣传人员发一些传单，但专门针对村民开展的法律培训仍属空白。

2.信息渠道不够畅通。在欠发达农村，广播、电视，报纸、杂志和宽带均属于信息奢侈品。就Z村而言，过去没有有线电视，村民只能通过天线接收到两三个频道的电视节目，国内和县内的主要频道和科技农业频道均无法接收。村里很少有人听广播，宽带等先进的信息传播媒介至今还没有在村内普及。

3.服务质量不够优良。由于社会服务机构设置在村级属于空白，村级公共服务缺乏完整体系，职能机构和乡村两级面向群众的服务呈现出主观性强、随意性大的特征。县、乡机构提供的服务从根本上说并没有准确把握村民的需求，从而导致服务的形式、方法和内容针对性差，服务质量不高。以现有的农村培训为例，目前除了在县乡层面组织农村干部进行培训外，针对村民举办的培训时间普遍较短，且培训的内容多以粮食作物为主，村民需要的实用技术培训并没有得到有效配置。

二、Z村党组织服务功能建设的创新实践

“不便、不畅和不优”是Z村公共服务存在的突出问题，同时也是Z村党组织推进服务功能建设的突破口。按照农村社区化建设和公共服务下沉的政策要求，Z村党组织将工作重点放在增强党组织的服务功能上，在服务机制上根据村情民意进行创新和实践，实现了社会服务机构从悬浮于县、乡到县、乡、村三级互动的转变，同时通过实施“金喇叭”和“金钥匙”工程较好地解决了信息闭塞、金融和法律服务滞后问题，形成了较具代表性的个案经验。

(一)立足方便村民，建立“民事村办”服务体制

针对社会服务机构悬浮于县、乡的问题，Z村党组织本着“方便村民、简化程序、减少环节”的原则，建立了“民事村办”服务体制，在村级层面搭建了“民事村办”服务站，将悬浮于县乡、涉及村民生产生活、教育卫生、民政优抚等服务职能纳入到“民事村办”服务站的职能范围内，从而实现县、乡、村三级社会服务功能对接，实现在村级直接为村民提供生产指导、文化娱乐、卫生医疗、法律援助和政务代办等服务功能。

Z村“民事村办”服务站工作人员主要由村“三委”①河南省目前在全省行政村实施了机构改革，即在原有的村党支部委员和村民委员会基础上，增加了村民监督委员会，作为权力监督组织，实现了从“两委”到“三委”的机构改革。人员和村先进无职党员②无职先进党员是指在村委没有担任具体职务，但在经济、文化、教育方面发展较好的农村党员。从精英类型学角度分析，无职先进党员属于农村精英中的经济精英、文化精英或者教育精英等。轮流值班担任，保证每天有2名工作人员在“民事村办”服务站为村民提供各类咨询解答和服务，同时要求所提供的服务做到“村级权限范围内的立即办，涉及上级部门的帮助办，村民有困难的上门办，村民无暇的代替办和跟踪服务的主动办”。服务站为村民提供的服务内容较为广泛，主要涉及五个方面:一是证照代办服务，包括生育审批，身份证、暂住证办理和户口迁移审批;二是咨询指南服务，主要提供法律、政策、农技知识、市场信息和劳动力需求信息等咨询服务;三是公共事业服务，主要包括村庄绿化、村容村貌整治，殡葬联系，村民电话、有线电视线路维修，村民大病、财产保险和老年人等弱势群体生活、健康和低保款代领服务;四是致富发展服务，主要提供种养结构调整、优良品种引进、技术指导等服务;五是特色文化服务，主要是村党组织牵头举办群众性文化活动和科普活动等。服务功能平台在村级的建立一方面为Z村村民提供了多样化的服务内容，村民享受公共服务的成本大大降低，另一方面Z村党组织基于功能转型建立服务平台也很好地将村中的无职先进党员团结起来，发挥其积极作用。

(二)立足信息畅通，实施“金喇叭”工程

山区行政村的劣势之一是信息不畅，这种不畅主要表现为接收信息的渠道不畅。针对信息闭塞的现状，Z村党组织在全村实施了“金喇叭”工程，从广播、电视和网络三个媒介出发，力图畅通渠道，实现信息进户。在广播收听方面，Z村党组织在行政村和自然村安置了大功率音响，将“民事村办”服务站收集到的涉及时事新闻、农业快讯、种养殖技术、农业灾害天气和农资信息等在早、中、晚固定时间向全村村民进行播报。在电视收看方面，Z村党组织按照村民和村1:1的原则筹措资金，在全村实现了有线电视的全覆盖，村民可以通过有线电视及时收看各类电视节目。在网络使用方面，由于网络使用费用较高，在全村推广网络不具备条件，Z村党组织的做法是在“民事村办”服务站开辟出一个场所，配置了10台电脑，Z村村民凭借办理的上网卡可在“民事村办”服务站享受到上网服务。从效果看，有线电视的开通对于Z村村民及时了解信息的作用最大，同时很多村民在“民事村办”服务站接受电脑使用培训，也增加了村民的很多技能。

(三)立足为民解难，实施“金钥匙”工程

Z村党组织实施的“金钥匙”工程主要是为了解决农村的金融服务和法律服务滞后问题。Z村在金融和法律方面进行的创新主要在于提高金融服务和法律服务的质量。在金融服务方面，Z村党组织通过与农村信用合作社联系，同时积极参与村镇银行的建设，金融机构的服务终端已经进驻Z村，从而实现了对“三农”的金融支持，村民也可以享受到便利、快捷和有效的金融服务。

在法律服务方面，Z村党组织一方面组织党员就“148”法律热线在各自然村和居民组进行较为全面的宣传，目的是让村民了解并使用“148”法律热线。另一方面，针对以往的法律宣传仅仅是“发传单”、“放喇叭”，Z村党组织多次邀请县、乡司法部门定期到Z村通过现场解答和上课形式开展法律宣传，帮助村民解决遇到的实际法律问题。通过将宣传与村民的切身利益相联系，这种法律宣传村民更容易接受，也更容易理解。

三、Z村党组织服务功能创新实践的个案经验

Z村党组织进行自身功能转型的个案经验主要是在农村社区化建设与公共服务下沉的政策背景和村情民意的现实背景下将转型方向、党组织和村民有效地结合起来，从而实现了工作方向、工作主体和工作动力三位一体的互动。

(一)以服务为转型导向，运用机制创新推动党组织功能转型

从经济环境和地理环境看，Z村的自身条件和外部条件并不优越，但Z村党组织没有困于经济和地理环境，而是准确把握发展方向，积极进行自身功能转型，在一个经济较为落后的行政村大胆进行了创新和实践，形成了独具特色的个案经验。同时较之以往农村党组织组织的零散服务活动，这种基于机制建设的公共服务更具有系统性、广泛性和持续性。Z村党组织把公共服务下沉作为自身功能调整的标准，将服务作为党组织功能转型的导向，在工作中重点进行服务机制创新建设，改变以往党组织零散的服务活动，创建“民事村办”服务机制，从而为党组织功能转型提供了制度平台。Z村党组织借助“民事村办”服务机制，同时通过实施“金喇叭”和“金钥匙”工程，使党组织承担了以往所没有的公共服务内容。“民事村办”服务机制的创立，一方面为Z村党组织提供服务、实现功能转型开启了一个窗口，另一方面也为村民分享公共服务开通了一个成本低、效果好的渠道。

(二)以党员为工作主体，提升党员群体的服务意识和有效性

农村党组织成员可分为有职党员和无职党员①农村党组织中的有职党员和无职党员的划分标准是看是否在村委担任具体的职务，或者说参与村委的具体工作，而不是指党员是否有自己的职业。按照这个标准，有职党员就是在村委中担任具体职务，参与村委工作的党员，无职党员没有具体的职务，同时参与的工作相对较少。，农村党组织推动功能转型就必须处理好有职党员、无职党员和党组织的关系。Z村党组织在进行功能转型过程中，将有职党员和无职党员均纳入公共服务的工作主体范围内，对于无职党员进行设岗定责和针对性培训，组织无职党员和有职党员共同参与到党组织功能转型的工作中，同时充分发挥无职先进党员的带动性和能动性，提升整个党员群体的服务意识和服务有效性。Z村党组织将无职党员纳入党员服务队伍中，发挥无职先进党员的带动性，一方面提高了对无职党员的管理，增强了党组织内部的凝聚力，另一方面也提升了党组织整体的服务意识和能力，增强了党组织的战斗力。

(三)以村民为创新动力，倾听村民在生产生活过程中的声音

农村党组织的工作对象和动力根源于村民，党组织只有经常倾听村民在生产生活过程中的声音，才能对自身工作进行合乎村情民意的调整，才能构建健康的党组织村民关系。Z村党组织在进行服务功能建设中，始终将村情民意作为工作的出发点和创新的依据。通过建立民主恳谈室和走访，Z村党组织经常与村民进行较为深入的交流，挖掘村民的“好点子”、好意见，并对这些“好点子”、好意见进行归纳，然后直接反应在机制的创新过程中。这样一方面使党群关系保持健康发展，另一方面村民在农村建设中的主体地位和创新功能也得到了发挥。

四、结 语

整体来看，农村党组织功能转型的经验可分为政府主导和自我生长两种类型。政府主导型的经验由政府在较大地域推动，具有很强的一般适用性，但很难满足特殊性的需求，其发展路径是经验的自上而下输送。自我生长型的经验属于草根经验，是农村党组织在农村工作实践中根据自身情况，自我创新出的一些做法和路径，这种经验更贴近经验来源村庄的情况。但这并不表示自我生长型的经验不具有一般性，因此它一般遵循自下而上的发展路径。Z村的个案经验属于自我生长类型的经验，是Z村党组织在服务功能建设探索中形成的具有较完整体系的做法和路径，这种经验来源于农村和农民，从而也更适合农村和农民。笔者认为，在农村社区化建设和公共服务下沉浪潮中，像豫西Z村这种草根经验在实践中更具有生命力和适用性，无论是对于构建和谐的基层党群关系，还是推动基层党组织的功能转型，促进农村公共服务均等化都具有借鉴意义。但Z村的个案经验也不是完美无瑕的，Z村党组织的经济发展能力并没有较好的凸显出来，这也是Z村党组织必须弥补的问题。

[1]郑长忠.基层党组织转型:走出“边缘化”处境的根本出路[J].马克思主义与现实，2004(5).

[2]郑科杨.胸怀事业全局，尊重实践经验——建设高素质农村基层党组织书记队伍的思考[J].政治学研究，2010(6).