追求人民满意的理念与建构服务型政府

陈 建

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

追求人民满意的理念与建构服务型政府

陈 建

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

只有时刻把人民群众利益放在首位，追求人民满意的政府，才是真正的服务型政府，服务型政府必须积极推进自身改革，保障公民的各项民主权利，建构各种制度和机制密切政府与民众的关系，让公众参与政府管理过程。

人民满意；服务型政府；公民权利；政府改革；“顾客导向”

服务型政府是我国政府为适应新的社会发展环境而提出的政府改革模式，我国作为社会主义国家，建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是政府的基本职能和本质特征。党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，为人民服务。政府出台的每一项政策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务；衡量政府一切工作的尺度，都要看人民群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成。

一、政府改革与人民满意的辩证关系

公共行政包括两个方面的内容：一是行政机关自身的管理，通过变革组织体制，提高行政领导能力，调动行政人员的积极性、创造性，完善机关后勤管理等等，提高行政效能；二是行政机关对社会公共事务的管理，探索为社会提供更多更好的公共产品和公共服务的方式、方法、途径，提供让公众满意的公共产品和公共服务。这两个方面是密切相关的，前者是后者的前提和基础，没有良好的行政机关自身的管理，也就很难为社会提供良好的公共产品和公共服务。

政府改革的目标，也可以从两个不同的角度来审视。一是从政府的角度来看，就是加强政府能力建设，提高政府进行公共管理和公共服务的能力。二是从人民的角度来看，政府改革的最终目标是提高人民的满意度。这两个方面是相互联系的，前者是后者的前提和基础，只有具备了较强的政府能力，才有可能达到人民满意，后者是前者的方向和目标，政府能力必须以让人民满意为目标。进一步而言，政府必须加强与公众的沟通和联系，让人民广泛地参与到政府活动过程中，用政府所掌握的有限资源去满足人民的合理需求，最终达到人民满意。

二、服务型政府追求人民满意的理念支撑

从我们国家自身来讲，党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，追求人民满意的政府，才是服务型政府，这是我国进行政府改革和创新的最终旨趣所在，同时也是政府改革和创新的最终动力来源。

党和国家领导人强调，我们进行中国特色社会主义建设要广泛吸收和借鉴人类文明有益成果，虽然西方国家在社会制度、经济模式、意识形态等诸多方面与我国不同，但是其在政府改革方面的诸多理念和做法都可以在“去粗取精、去伪存真”之后为我所用，西方国家从二十世纪七十年代末至今兴起了一场大范围的政府改革运动，在这场运动中所倡导的一个核心理念是“顾客导向”，当然“顾客导向”理念不一定是服务型政府的理念基础，但却可以作为服务型政府建设的借鉴和参考。

“顾客导向”是西方国家在政府管理和服务理念上的一种创新，是当代西方国家行政改革的目标模式，它与传统的公共行政模式在方向上是相反的、倒流程的。如果说以往是以公共行政的服务和生产来主导“顾客”的需要的话，那么“顾客导向”则倡导“顾客”的需要主导公共服务的提供和公共产品的生产。“顾客导向”要求政府将需要服务的公众视为公共机构的“顾客”，将公共利益作为关注的焦点，强调政府必须关注“顾客”获得高质服务的日益强烈的要求，以“顾客”的需求作为政府管理活动的依归。政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧地围绕“顾客”来展开，实行站在“顾客立场思考”，以“顾客”的满意度作为政府工作的终极目标和政府绩效的首要评估标准，利用“顾客”调查和焦点小组调查等方式聆听“顾客”的心声，建立明确的“顾客”服务标准和适当的“顾客”反馈机制，并提供保证。一旦有可能就让“顾客”来选择服务提供者，提供回应性服务，以实现改善公共服务质量的目的。这样一来，“顾客导向”就必然会使“顾客”成为公共管理的中心，即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心，从而“把主体中心主义转化为客体中心主义”[1]，实现官僚本位向“顾客”本位的转移。对公共管理而言，“顾客”只是一种比拟的说法，是指政府必须尊重公众的权利，运用政府自身的能力，提供让公众满意的公共产品和公共服务。

三、追求人民满意首先要保障公民权利

人民群众作为社会主义国家的主人，理所当然的享有各项民主权利，对于服务型政府而言，必须采取各种措施和手段保障公民的各项民主权利，具体来讲，在政府管理过程中需要受到尊重和保障的公民权利包括以下内容：

1、公众的选择权。公众是公共服务的消费者，是政府机构的“顾客”，他们能通过对服务方式和内容的选择来影响政府机构的行为。在公共领域里，要确立公众的“顾客”选择权，让其拥有选择的机会。

2、公众的知情权。政府作为公共物品的提供者，有义务向“顾客”提供优质的信息服务，使“顾客”了解有关公共服务运作状况、服务成本、服务状况及管理机构的信息。因为只有确保“顾客”获得其所消费的公共物品的真实信息的基础上，才能保证“顾客”明明白白地做出选择。

3、公众的参与权。随着中国民主进程的不断推进，公众民主意识和参与能力的不断提高，公众要求逐步实现在政府活动过程中的参与。政府应建立制度化的公众参与渠道，增强政府与公众的交流与沟通。

4、公众的监督权。人民将公共权力授予政府，由政府来进行社会管理，提供公共服务，但这种由人民授予的公共权力却存在侵害公众利益的风险。保障人民的监督权，建立有效的公众监督渠道，是政府体现其合法性，增强公信力的重要方面。

5、“顾客”质量保证。为了提高服务质量，政府应该制定“顾客”服务标准、“顾客”申诉机制、“顾客”赔偿方案、质量检查员制度来促使政府部门讲求服务质量。对那些很好满足了“顾客”需求的组织和人员，应当予以奖励，否则，将对组织及其相关人员施以惩罚。

6、政府的快速回应性。不同于传统官僚制的行动迟缓、程序繁琐，“顾客”至上原则要求政府快速回应公众需求。例如，在公共部门工作程序的设计上，不能像以前一样只考虑行政管理的便利，而应该充分考虑公众便利和公众参与。

7、礼貌服务的政府文化。在“顾客”导向型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的统治者或管制者，只是面对市场和“顾客”的服务者。因此，公务员在与“顾客”打交道时，应该文明、礼貌地提供公共物品，而不能以高高在上的姿态面对服务对象。

四、服务型政府实现人民满意的途径

建构服务型政府，追求人民满意，必须抛弃传统政治文化，在政府提供公共服务过程中，引入竞争机制，保障公民参与，通过各种制度建设，让公众成为政府服务的知情者、参与者、监督者、评判者。

1、抛弃传统官场文化，建构新型政府文化

中国传统的封建官僚政治是一种特权政治，长期的官僚政治给予了做官的人、准备做官的人、乃至退出官场的人，以种种社会经济利益，或种种无明文规定，但却又十分实在的特权，“升官发财”、“官本位”思想影响深远。建构服务型政府，需要培养“为人民服务、对公众负责”的新型政府文化。对政府工作人员而言，关键的问题就在于服务意识和态度，即主动、积极地为人民服务、对公众负责的意识和态度。政府工作人员要树立正确的服务意识，就必须做到：（1）在思想上强化服务“顾客”的意识。政府应该正确定位自己，不再是高高在上的统治者或管制者，只是面向公众的服务者。为社会、为公众服务是政府存在、运行和发展的基本宗旨。作为政府领导者，可以通过提出明确的“为顾客服务”口号、思想教育等方式来强化政府工作人员的服务意识，树立起为公众服务的思想。（2）在实际行动中贯彻服务“顾客”的思想。除了在思想上强化“顾客”服务意识外，将“为顾客服务、对顾客负责”的管理思想融入政府机构的服务内容、服务方式和服务运作过程中，使政府工作人员将服务意识转化成行政能力，并不断加深思想认识。一是在服务态度方面，政府工作人员要热情、公平地为每个公民提供服务或帮助，其态度不能因服务对象的个人身份、地位和财产状况等的不同而不同。二是在服务方式方面，强调方便公众和公众参与。政府不能为方便管理而强行采用法律手段和行政强制手段，而应该事先征求公众的意见，与公众协商，更多地采用诸如价格听证制、“政务超市”和“一站式服务”等形式。

2、建立“顾客”信息系统

“顾客”只有在获取关于不同服务提供者的质量和成本等有用的、可靠的、明确的信息基础上，才能做出明确的选择。政府有义务向公众提供公共服务信息。首先，建立公开、透明的政府。政府应该通过公开登报、政府网站、政务公开栏和公共场所展示等方式，及时公布政府制定的政策、规章和其他规范性文件、政务信息等，使公众了解整个服务过程。其次，建立“顾客”信息系统，为公众提供优质的信息服务，包括每个服务提供者的质量和成本、公众获得服务的手续等信息。从技术上讲，政府可以通过加强“电子政府”建设，在网上向公众提供与服务提供者有关的服务质量、服务内容、服务成本和工作绩效等信息；同时，政府还可以在网上提供一些公共服务，例如，网上咨询、网上申请申报和网上投诉等。

3、完善社会服务承诺制

既然政府和公众之间是一种代理与委托的关系，政府就有义务就公共物品提供的相关事项向公众做出承诺。一般而言，社会服务承诺制主要内容有：一是服务承诺的主体。一般来说，中央政府、地方政府、司法机关、国有事业单位和国有企业除了履行管制职能外，在履行服务职能、执行职能时，都可以实行社会服务承诺制。二是界定作为服务对象的“顾客”。“顾客”就是指使用一个部门或机构的产品或服务的个人或群体。三是规定服务承诺的主要内容，包括“顾客”服务标准、“顾客”质量保证、“顾客”申诉制度和“顾客”赔偿制度。“顾客”服务标准是指公共组织承诺并公布的服务质量标准，“顾客”质量保证是指如果“顾客”在第一次就感到不满意，组织必须承诺重新免费提供服务。“顾客”申诉制度是指“顾客”对公共物品不满意，可以向相关组织提出申诉。“顾客”赔偿制度是指如果组织不能满足“顾客”服务标准，必须为“顾客”提供某种形式的补偿的制度。就中国目前的情况而言，在推行社会服务承诺过程中，通常只强调“顾客”服务标准，忽视“顾客”质量保证、“顾客”申诉制度和“顾客”赔偿制度。要进一步完善社会服务承诺制，还必须最大限度地将服务承诺标准向社会公开，得到社会公众的广泛认可以及建立以公众评价为核心的服务承诺评价体系和相应的奖惩机制等。

4、给公众以选择的机会，将竞争机制引入到公共服务

在计划经济体制下，政府提供的公共服务具有垄断性，政府以恩赐者的姿态出现，公众少有选择的余地，这种状况在现今仍有表现。公共服务的垄断同效率低下、缺乏创新、服务价格上涨以及服务质量的恶化密切相关。解决这些问题的根本出路，就是打破垄断，给公共部门注入提高服务效率、改进服务质量的内在动力，使公共机构对公众的需求作出灵敏反应。其实现方式包括：扩大公众的选择权；缩小政府的规模；打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割；允许私营部门参与公共服务的竞争，实现公共服务的社会化，给顾客以自由选择服务机构的现实权利，从而迫使公共部门为赢得“顾客”而不得不展开竞争。目前中国已经逐渐在道路桥梁建设、污水处理和垃圾收集等基础设施领域引入私人资本，形成了公私竞争的局面。其次，确保“顾客”选择的影响力。在政府部门中，大多数组织是垄断性的，是用官僚制度进行控制的巨型体系的一部分。要使“顾客”选择对公共组织行为产生真正的影响力，就必须将 “顾客”选择与组织绩效、组织资源相挂钩。通常的做法是，将“顾客”满意度作为衡量工作绩效的重要指标，或将组织资源分配给“顾客”，例如，向“顾客”发放代金券、凭单等。

5、以公众的满意度作为政府绩效评估的标准

在传统行政体制下，政府绩效主要由上级政府或主管领导评估，评估标准注重的是国民生产总值、引进外资额度、就业人数等纯数量指标，关注资源投入和行政努力，对政府官员行政能力的评价，也往往以争取到多少项目和投资来衡量。管理学大师彼得·德鲁克说过:“在组织的内部，不会有成果出现，一切成果都存在于组织之外。举例来说，企业机构的成果，是通过顾客产生的，企业付出的成本和努力，必须通过顾客购买其产品或服务，才能转变为收入和利润。同样的道理，医院的成果肯定表现在病人身上……在组织内部所发生的，只有人工和成本。”[2]可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象来评价，政府绩效也必须主要由政府的服务对象来评价。实际上，政府部门没有盈利或亏损的指标来衡量成功与否，但公众对其所提供服务的满意程度可以作为一种很好的替代尺度。“通常，顾客对某种服务满足其需求程度如何的判断是准确可靠的，因此，判断供给者履行其提供服务的程度如何的关系最密切的信息和证据，就是使用者对服务质量和价值表述出来的评价。”[3]在建构中国的政府绩效评估体系过程中，一方面应量化各项评估指标和标准，遵循绩效考核指标设计的SMART原则，另一方面还要将公众满意与否作为衡量政府公共服务质量、衡量政府工作人员是否称职最为重要的依据。

[1] 张康之，李传军，张璋.公共行政学[M].北京:经济科学出版社，2002.28.

[2] [美]德鲁克.卓有成效的管理者[M].北京:机械工业出版社，2005.13.

[3] [美]麦克尔·巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京:中国人民大学出版社，2002.122.

People's satisfaction--purport of service-oriented government

CHEN Jian
(Management school of Xuzhou normal university,Xuzhou,Jiangsu,221009）

Only the government that gives priority to the people's interests all the time and pursues the people's satisfaction is the real service-oriented government,which must actively promote its own reform,protect citizens'democratic rights,construct institutions and mechanisms to close the relationships between the government and the public,and make the public participate in the process of the governance.

People's satisfaction,service-oriented government,civil rights,governmental reform,customer orientation

D62

A

1672－4445(2012)04－0051－04

2012-02-23

陈建（1982-），江苏徐州人，硕士，徐州师范大学管理学院讲师，主要从事行政改革与政府管理创新研究。

[责任编辑：张洋生]