浅谈预防未成年人流浪的制度建设

◎ 王振宏

浅谈预防未成年人流浪的制度建设

◎ 王振宏

未成年人外出流浪是当代经济社会的一种现象，其社会危害性很大。未成年人流落社会是与监护缺失、教育不当、家庭贫困和解组等因素有着密切关系，虽然流浪未成年人是行为的主体，但不是责任的主体，造成外出流浪的潜在原因不是未成年人自身，而是政府、家庭和社会对未成年人救助保护工作能力的缺陷。那么，如何预防这种现象继续蔓延？笔者认为：

（一）健全未成年人监护制度，监督履行监护义务。通过对未成年人流浪原因的分析可见，多数未成年人出走并非是没有法定监护人，而是由于法定监护人监护缺失所致。对这一监护失职行为，却无“人”无“法”去干预，体现了法律在这方面的缺失，为此，完善未成年人监护制度，对防止未成年人流浪十分重要。一是要建立以社区（村、居委会）为中心的集体监护制度。任何未成年人都是生活在社区（村、居委会）内，以社区为源头建立集中监护制度，一方面对长期居住或短暂停留的未成年人的状况进行监护，另一方面对本地区困难未成年人状况的监护，如孤儿、问题家庭未成年人、残疾未成年人、流浪未成年人等特殊未成年人的监护，做好早期干预工作。二是要设立专门监护权利机关，监督监护责任人。明确监护人的资格和责任，制订未成年人监护标准。监护权利机关要对监护人因客观原因难以履行监护职责或存在严重失职的行为采取制裁措施，做出更换监护人的决定。三是建立委托监护人的定期汇报制度，便于掌握监护情况。在父母外出务工等情况下，将孩子委托他人看管，易出现监护不到位的现象。建立委托监护人定期汇报被监护人的身体健康、学习教育等为内容的汇报制度，便于监护监督机关及时掌握未成年人活动情况，发现不良苗头早期予以干预。

（二）坚持未成年人优先的原则，完善未成年人社会保障机制。政府要通过一系列救助保障措施解决贫困家庭未成年人的生活、学习等问题，确保未成年人的基本生活和受教育权益，是预防未成年人外出流浪的重要环节。首先，各级政府特别是未成年人流出地政府要在当地农村健全特困、低保、医疗、教育、住房等专项救助中，突出对未成年人给予特殊的关爱和照顾，并采取有效措施，强化监督检查，切实帮助解决贫困地区和贫困家庭的未成年人生活和教育问题。其次，加强未成年人救助保护体系建设，建立和完善贫困家庭未成年人健康发展的社会保障制度。第三，引导社会力量参与早期干预工作。通过各类合作项目、临时参与救助、慈善捐助等形式，吸收社会各方资源，资助家庭困难未成年人的正常生活和学习。

（三）建立预防未成年人外出流浪机制，执行未成年人保护相关法律法规。

预防未成年人流浪，源头治理、早期干预是关键。一是要建立对问题家庭未成年人社会干预制度，帮助困难家庭未成年人生活学习，指导问题家庭未成年人父母教育方法，监督侵犯未成年人权益的监护人，帮助营造和谐家庭环境，从源头上预防未成年人外出流浪。二是要维护未成年人保护的法律体系，形成全社会保护未成年人合法权益的良好氛围。我国《宪法》确定了未成年人特殊保护的立法原则，现行的《婚姻法》、《收养法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等从不同方面体现了对未成年人的特殊保护这一原则，已基本形成保护未成年人的法律体系，但在实际运用中因缺乏监督机制，未成年人的合法权益仍得不到有效保护。为此，政府建立监督机制，加大普法宣传，让全社会来共同关注、关心、关爱未成年人。三是要积极构建未成年人流浪社会的防御体系。要建立一套预防在前，警示经常，控制有效的预防未成年人外出流浪的防制机制。各级政府要把预防未成年人外出流浪工作作为综合治理、精神文明建设和创建零犯罪社区的内容纳入社区考评，完善预防工作目标责任制，建立行之有效的“家庭、社区、学校、片警”四位一体的防御体系。

（四）坚持以教育为本，改革教育管理体制。未成年人都享有9年义务教育权利，但教育城乡差异问题十分突出，因农村资源缺乏，师资力量不足，再加上教学环境低劣，教育质量低下，责任心不强等因素，导致未成年人养成不良行为习惯，沾染不良社会风气，往往最后选择离家流浪的道路。义务教育均等化是解决未成年人教育问题的关键。一是要全面完成未成年人九年义务教育任务。我国实行九年制义务教育的性质是免费性、强制性和普及性，最终达到全面普及。很多未成年人本是上学的年龄，却没有在学校接受义务教育而外出流浪。如果当地政府部门能切实做好适龄未成年人的九年义务教育工作，则流浪未成年人的数量就会大大减少。普及义务教育的难点在农村，而关键又在有效控制流生。当地政府要在加强宣传、贯彻政策的同时，层层依法落实和强化控制辍学的措施，要实行“控流双线责任制”，进行全程监控，强化配套制度，使适龄未成年人小学、初中的入学率达到100%，完成九年义务教育全面普及的目标任务，从源头上预防学龄未成人外流。二是要进一步加大义务教育均衡化的力度。实施义务教育均衡化是促进学龄未成年人安心学习、流浪未成年人重返学校的有效途径，也是符合基本公共服务均等化的要求。政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，基本实现义务教育均衡的目标。 三是要打破适龄未成年人入学受区域的限制，实现义务教育全国联动教学机制。农民工的子女不能随从父母就地入学，只能委托家中老人或亲戚看管，造成了大量的留守儿童和流浪未成年人问题的存在。教育部门应简化入学程序，降低门槛，打破地域限制，接受民工适龄子女入学，解决他们的子女入学难问题，避免其外出流浪。为此，推进教育体制改革，更新义务教育的模式，也是减少未成年人流浪，促使流浪未成年人顺利回归主流社会的重要途径。

(作者单位：江苏省民政厅）