地方政府土地财政问题初探

杜爽

(中共河南省委党校经济管理教研部，河南郑州450002)

近年来，在我国各地经济发展、城镇化建设的过程中，土地财政发挥了很大作用。但随着形势的发展，土地财政已成为目前饱受诟病的话题。不少人认为土地财政是房价居高不下的罪魁祸首，人民日报曾多次发文批评地方政府靠卖地发展经济的做法。土地财政究竟有哪些负面效应?如何才能使地方政府摆脱对土地财政的过度依赖?笔者对此谈一些看法。

一、土地财政及其现状

土地财政是指地方政府通过出让土地来取得可支配收入的财政模式。土地财政的收入来源主要由三部分组成，即土地出让收入、与土地相关的税费收入和土地抵押收入。其中，土地出让收入是土地财政的主要来源。近年来，地方政府通过转让土地(卖地)获取了巨额的土地出让金。从国土资源部相关的统计数据来看，2006年全国土地出让金收入达0．7万亿元、2007年为1．3万亿元、2008年为0．96万元亿元、2009年为1．59万亿元、2010年达2．7万亿元，分别占同期地方财政收入的41．9%、50．7%、33．5%、48．8%、76．6%。虽然2011年受到国家房地产调控政策的影响，全国土地出让收入的绝对数仍略有增长。与此同时，与土地相关的各种税费收入以及土地抵押收入也获得了较高幅度的增加。与土地相关的各种税费收入既包括城镇土地使用税、房产税、土地增值税、耕地占用税、契税等直接税收，也包括房地产业和建筑业营业税等间接税收及其他相关费用。据财政部网站有关资料，2011年，仅城镇土地使用税、房产税、土地增值税三项税收就达到了3000多亿元。土地抵押收入主要通过地方政府融资平台贷款来实现。审计署公告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。融资平台公司债务余额为49710．68亿元，占全部政府性债务的46．45%。其中，省级8826．67亿元、市级26845．75亿元、县级14038．26亿元，分别占17．76%、54%和28．24%［1］。以上三项收入的增加，一方面大大增加了地方政府的可支配财力，另一方面也造成了资金尤其是土地出让金使用上的一些问题。如，有的地方政府将收取的土地出让金用于楼堂馆所建设，有的用于“三公”开支等等。这主要是因为目前全国尚无统一的专门法规对土地出让金的使用进行规范，虽然有一些政策性规定，但由于过于笼统，根本起不到约束作用，使得土地出让金事实上成为地方政府“自收自用”的自由支配资金。这正是目前土地相关领域问题不断、乱象丛生的根源。

二、土地财政形成的原因

1．土地管理制度不完善。现行土地管理制度实质上是由地方政府代表国家行使土地所有权，这就使地方政府事实上成了管辖区内土地所有者的代表。再加上土地转用方面的一些严格规定，又为地方政府垄断土地一级市场提供了制度方面的保障。在实际工作中，各级地方政府是既负责土地管理，又负责土地的经营。经营就要追求保值增值，实现土地收益最大化自然就成为地方政府追求的目标和首选。

2．现行财税体制不健全。1994年分税制改革以后，财权逐渐上移中央，事权逐渐下移地方。虽然我们建立了财政转移支付制度，但这种制度也并不十分完善。从分税制改革近20年的结果来看，地方政府的财政收入在全国财政收入中的比重由1990年的66．2%降至2010年的48．9%，而地方政府财政支出比重却由1990年的67．4%上升至2010年的82．2%。除1993年地方财政略有结余61．2亿元以外，其他年份地方财政支出均大于财政收入，并且这个差距一直呈逐年扩大的趋势。到2010年，地方财政支出已经超出财政收入达32992亿元［2］。由于财权和事权不匹配，在强大的资金需求压力下，地方政府就只能通过卖地解决资金短缺问题。

3．干部考核方式不合理。目前，由于我们的干部考核方式和任用机制不完善，使得一些地方政府干部把主要精力和着眼点都放在了追求GDP和形象工程方面。一谈到政绩，这些干部首先想到的就是大楼有多高、广场有多大，而事关广大人民群众生活质量的民生问题、环境保护问题、社会治安问题则放到了次要位置。为了创造所谓的“政绩”，就必须千方百计地解决建设资金短缺的问题。最后，许多地方都通过经营城市的方式，走上了“吃饭靠转移支付、发展靠买卖土地”的路子。这也是近年来土地财政难以遏制的主要原因。

4．城镇化的快速推进。计划经济时代，我国国有土地采取的是无偿划拨、无偿使用的方式。这种方式无法为城市建设筹集和积累资金，城市化也失去了动力。随着1988年宪法修正案的颁布，我国建立了国有土地的有偿、有限期的使用制度，随即就催生了以土地批租为基础的地方政府土地财政模式，客观上也加快了中国的城市化进程。国家统计局不久前发布数据，2011年末，我国城市化水平达到了51．27%，比上年末提高1．32个百分点，中国的城镇人口数量首次超过农村。这标志着中国的城市化迈入了快速发展的通道，但也正是城镇化进程的加快，为土地财政的扩张起到了推波助澜的作用。

三、土地财政的弊端

近年来，虽然土地财政增加了地方政府可支配收入，加快了城市化进程，但随着形势的发展，其弊端也日益凸显。这主要表现在:

1．导致城镇房价高企。商品房的成本主要有三部分组成:土地成本、建安成本及各项税费。据有关部门调查，目前城市商品房价格构成的一般比例是:地价占房价的40%，建安成本占房价的30%，各项税费占房价的20%，行政性收费占房价的10%。随着土地财政规模的膨胀，土地价格的不断攀升，房产税费的过多过滥，必然会推高城市的房产价格，给城市广大低收入阶层群众的生活造成困难。

2．造成耕地资源浪费。耕地是民生之本。过快的城市化进程、过多过滥的开发区和工业园区正在迅速吞噬我国的可耕地面积。截至2010年，中国耕地总量已不足18．26亿亩，接近了18亿亩的红线，而我国的人均耕地数量更少，尚不足人均0．1公顷。这个标准还不到世界平均水平的一半，仅相当于美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。如不采取有效措施守住18亿亩耕地“红线”，我国的粮食安全将会受到严重威胁。

3．易使公民权益受损。土地财政造就了“征地——卖地——收税收费——抵押——再征地”的循环模式。在这个过程中，由于卖地价格与征地补偿价格之间的巨大差异，地方政府、开发商、银行成了最大的受益者，而被拆迁和圈地的城镇居民和农民权益受到了严重侵犯。特别是在征地过程中出现的强拆强迁行为，引发了大量的群体性事件。这不仅损害了党和政府的形象，也严重地影响了社会稳定。

4．透支未来收益。在土地交易中，土地出让金实质上相当于若干年土地使用期的地租之和。本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收了未来50—70年的土地收益总和。从长远来看，则是现届政府提前支取了下一届政府的收入，是对土地收益的一种“透支”。土地不会再生，一旦以后地价下跌或者无地可卖，后届政府就会因为财源枯竭而陷入财政困境。

5．经济结构难以优化。政府资金的投向对产业和经济结构具有重要影响。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向了城市建设，其结果是大大刺激了城市建筑业、房地产等相关产业的繁荣，但与此同时，其他部门和产业却受到了严重的排斥和挤压。长此以往，就必然会导致产业和经济结构的不合理乃至畸形。如果不能很好地解决土地财政问题，我国产业结构的优化和升级就难以实现。

6．加大了银行金融风险。审计署公告显示，截止2010年底我国共有地方政府性债务107174．91万亿元，其中，融资平台公司的债务余额就达到49710．68亿元，占全国地方政府性债务余额的46．38%［3］。据评级机构标准普尔估算，如果中国地方政府融资平台的贷款有30%无法收回，将使中国银行的总体不良贷款率上升4至6个百分点。这是一个非常严重的后果，如果我们不采取有效措施，而是放任自流地使地方政府融资平台继续无序地扩张下去，就有可能给我国金融体系带来极大的风险。

7．助推了干部腐败行为。征地与卖地之间的巨额利益还诱发了严重的土地“寻租”行为，使土地、城建成为腐败案件的高发领域。目前，落马的腐败官员大多都与土地批租和城建有关。在现实生活中，一些人为了获取巨额的土地相关收益常常上下勾结、弄虚作假，甚至团伙作案、集体分赃。从有关部门披露出的案件来看，这种情况从村组社区干部到政府机关高官都有先例。

四、解决土地财政的对策和建议

1．完善税制，增强地方政府财力。一是要进一步完善税收体制。在目前的税制中，具有稳定来源的主要税种如增值税(75%)、消费税等都被收缴到了中央政府，地方政府的收入主要是那些税源不稳定又难以收缴的小税种。要增强地方政府的财力，必须通过完善税制使其扩大税源增加收入。二是要完善转移支付制度尤其是省级以下的转移支付制度。目前省级以下转移支付制度还缺少统一规范，上级政府在财政支出上普遍存在着“本级优先”的倾向，使得基层政府财力难以得到有效的保障。要增加地方政府财力，必须尽快建立目标明确、责任清晰、科学合理的省级以下转移支付制度。

2．正确区分公共利益，遏制违法拆迁。由于公共利益概念本身的模糊性，目前对什么是公共利益并没有十分准确的定义。我国宪法和法律也没有对“公共利益”一词给出明确的界定。正是因为这个原因，一些地方政府在征地过程中常常打着“公共利益”的旗号进行强拆强迁，侵害群众的合法权益。为了有效遏制这种现象，在实际工作中，我们必须明确三点:一是不能将“群体利益”混同为公共利益;二是不能一概地将“国家利益”简单地等同为公共利益;三是不能一概地将“发展经济的具体项目”解释为公共利益。只有明确了这几点，才有可能最大程度地减少违法拆迁行为的发生。

3．规范土地出让收入分配、保护农民利益。目前，由于相关制度不完善，在土地出让收入的分配和使用方面比较混乱，许多失地农民的利益难以保障。浙江省一项关于土地收益分配格局的调查显示，目前农村被征土地收益分配比例大致是，地方政府占二至三成，房地产企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%—10%。这种利益分配格局使得失地农民的社会保障问题成了一句空话。改变这种状况，必须加快推进农村集体土地征收制度的改革，合理分配土地非农化和城镇化产生的增值收益，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实保障农民的土地财产权。

4．进一步规范和清理地方政府融资平台。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金混乱的状况，我们应做好四个方面的工作:一是国家应制订统一标准，将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域。二是要通过对地方政府现有融资平台的清理和重组，将存量融资平台的资本金做真做实，避免出现空壳公司。三是要完善地方政府融资平台的治理结构，强化管理人员培训，提高资金运作和管理水平。四是要尽快建立地方政府融资平台的信息披露制度，接受地方人大以及社会的监督。

5．积极推行地方政府自主发债制度。解决土地财政问题需要加快债券制度改革的步伐。目前由财政部代理地方政府发债的办法只能作为一种权宜之计。从效果上看，这种方式难以对地方政府形成真正的约束，也难以遏制地方政府对资金需求的冲动。为此，我们要通过积极试点和完善制度使地方政府能够在一定的条件下自主决定债券的发行方式、发行种类和发行规模。这不仅有利于提高地方政府债务的透明度，有利于准确地了解地方政府的真实债务水平，也有利于防范和控制地方政府债务风险。

6．完善干部政绩考核与任用制度。遏制土地财政现象，还必须完善干部政绩考核与任用制度，切实改变唯GDP论的干部政绩衡量标准。在考核干部的政绩时，除了要关注GDP和财政收入这些指标以外，也必须综合考虑经济增长率、资源消耗率、社会保障率、居民收入增长率、社会治安状况、人口增长率等多方面指标。只有这样，才能使广大干部早日树立科学的发展观，尽快走出土地财政的误区。

［1］［3］中华人民共和国审计署审计结果公告2011年第35号(总第104号)［EB/OL］．http:www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208．html，2011－06－27/2012－01－10．

［2］杨峥．我国土地财政现状及原因分析［J］．住宅与房地产，2011，(4)．