韩国新村运动中政府的作用及启示

杨日鹏

（中共浙江省委党校 政治学教研部，浙江 杭州 311121）

韩国新村运动中政府的作用及启示

杨日鹏

（中共浙江省委党校 政治学教研部，浙江 杭州 311121）

在朴正熙政府的领导下，上世纪韩国的新村运动取得了显著成效。本文首先重点分析了韩国政府在新村运动中的作用，即政府是新村运动的发起者、引导者、支持者、推动者和监管者，最后总结对我国新农村建设的启示。

韩国；新村运动；政府；作用；启示

20世纪70-80年代，韩国在总统朴正熙的带领下开展了新村运动，改变了韩国工农、城乡之间的二元经济结构，促进工农业和城乡的协调发展以及社会的和谐进步，并且从根本上改变了农民的精神面貌。可以说，70年代的新村运动既是一场精神的洗礼，也在经济、民主、教育等多领域为韩国的现代化奠定了基础。在这场运动当中，以朴正熙总统为领导的韩国政府，发挥了至关重要的作用。

一、政府在韩国新村运动中的作用

在韩国新村运动过程中，政府发挥了至关重要的作用。可以说，如果没有朴正熙政府，就没有新村运动，就没有韩国农村甚至整个韩国社会的发展。

（一）政府是新村运动的发起者

政府是新村运动的发起者，主要体现在这场运动是政府自上而下发起的，而不是自下而上，是政府首先提出了新村运动的设想并付诸实践，而不是农民的请愿和压力，使政府迫不得已而做出的选择。在工业发展的基础上，为了改善农村现状、促进农业的发展，朴正熙政府发动了韩国的新村运动。经过一系列的调研和酝酿，1970年4月，在道长官的会议上，朴正熙正式提出了新村运动的设想。朴正熙说：“我很有信心，如果我们抱着自我改进和自力更生的精神去艰苦工作，并肩负起通过各种努力改造我们的村庄的任务，那么我相信所有的村庄都能够从落后的停滞的传统村庄变成先进的现代村庄，很快有一个较好的生活环境，这个运动可以称为新村培养运动”。①应该指出的是，尽管政府是新村运动的发起者，但是，并不是所有的政府官员都支持新村运动，甚至总统身边的助手和挚友也不是一开始就支持其中的一些做法。一位学者曾经对总统说，你作词作曲的《新村之歌》有一句“建设富人的新农村”，是否有商业和铜臭味？总统立刻吩咐身边的助手分头调研，后来了解到，他们的父辈、兄弟姐妹都动情的回答说，我们祖祖辈辈贫穷过，为什么就不能变成富人？后来歌词就没有修改过。通过歌词这件小小的波折，我们可以看到，尽管最初有各种各样的意见，但是，朴正熙个人对于整个新村运动的态度和意志，发挥了至关重要的作用。我们可以说，政府是新村运动的发起者，更准确的说法是，朴正熙总统是新村运动的发起者。在新村运动这个问题上，朴正熙就是马克斯.韦伯所说的个人魅力型领导者。

（二）政府是新村运动的引导者

政府是新村运动的引导者，不仅体现在这场运动的目标是政府来制定的，政府还全面参与引导了这场运动的开展。新村运动最根本的目标是促进农村的发展，但是，在新村运动刚开始的时候，政府还制定了这场运动的一系列具体目标，包括对农民进行精神启蒙，培养农民的自立精神；采取有效措施，积极提高农民收入；改善农民的居住环境，缩小城乡差别；发展各类农业合作组织，让农民自己组织起来等。除了从整体上确定新村运动的具体发展目标之外，在具体实现这些目标的过程之中，政府发挥了引导的作用。例如，在新村运动初期，政府采取的措施是为每个村庄的建设提供水泥，用于村庄改造项目。为了引导每个村庄更好的利用这些水泥，政府拟定了十项具体内容，包括“在周围山上植树造林、拓宽连接村庄与主要公路的道路、修建村庄附近的河岸、建设粪肥库、修整小水塘、修理灌溉水塘、清理村庄道路和沟渠、修建公共水井、建立公共洗衣设施和控制鼠害”。②在新村运动的逐步推进过程中，政府发现村庄是一个完整的结构实体，在这里不仅需要实现其农业林业的经济功能，同时，也需要体现其作为人们共同家园的居住功能，因此，实现农村现代化不能单靠某个政府职能部门，而是需要各个职能部门的共同合作完成。为了让各部门广泛地参与到农村建设中，总统在经济计划部的经济月评会议上尝试安排成功农民的案例，试图通过这些成功农民的案例影响各部长去关心农民问题，并且让他们意识到这些问题不能只依赖农业部去解决，很快所有政府的部门都参与承担了农村现代化建设，其具体表现在电力、通讯、基础医疗服务的提供。

1、农村电气化。为了加速农村电气化进程，政府与电力部门展开合作，政府提供了一个长期贷款来支援农民，“大约所有电力安装的80%费用都是通过政府发放30年的一次性长期贷款来解决的，电力公司承担了13%的费用，而剩下的仅7%是由农户通过现金支付的”。③随着农村供电设施在短时间内完成建设，大多数的农户们都普遍拥有了电扇、电熨斗和收音机等家用电器，70年代末，大多数农户家庭甚至有了电视，之后也普及了电冰箱，这些家用电器极大的增强和提高了农民生活的便利性和品质，电视的普及更是作为一种新媒体沟通了以往闭塞的村庄与外界的信息交流。

2、农村通讯服务。通过成功农民在经济月评上表达的意向，农民们缺乏通讯设施服务的境遇得到了重视，总统听取意见后决定与邮政局共同合作建立了“村级电话系统”，就是在每个面（韩国语“镇”）邮政局原有的电话线上引出一条线，分别连接到每个村庄，这样，每个村庄就可以拥有一部电话了。80年代后，随着电话初装业务成本的迅速降低，农村私人电话的安装数量急剧增加。

3、农村基础医疗服务。成功农民们还向高层政府官员传达了对农村医疗服务的热切渴望，要求卫生部提供帮助与协作，朴正熙总统借此提出两个可行的措施：“一是向特别贫困的农民提供免费的医疗服务；另一个是以乡镇为单位建立一个农村诊所向农民提供基本的医疗服务。计划在每个农村诊所里要有一个初级医生和一个护士。卫校毕业生招募为初级医生，可以允许不用参加强制性兵役，但要在农村诊所服务三年”。④通过政府职能部门间的合作，农村卫生基础设施改善的目标得到进一步的实现。

（三）政府是新村运动的支持者

1、政府为新村运动提供了直接的物质和财政支持。从投资总额来看，1972年，政府对农村的投资总额为35亿韩元，1973年则增加到150亿，1974年上升为300亿，从1975年开始，除了1976年为880亿之外，已经追加至1200亿以上，从1979年到1982年连续四年都超过了四千亿。朴正熙政府不仅提供财政支出，而且提供各种物质支持。例如，在最初开展的新村环境改造工程中，政府给全国三万多个村庄提供水泥，每村为335袋，总价值40多亿韩元。又如，从1974年到1982年，政府主导的78000个工程项目大约需9400万个工作日，政府投资了2260亿韩元作为工资。

2、政府制定各种政策，保证新村运动的顺利开展。为了增加农民的收入，政府从两个方面入手，一是政府尽可能限制农产品的进口，积极促进农产品出口；降低了门槛，使农民和农民组织更容易进入食品加工业，同时降低农业生产资料价格，提高农业生产率；免除畜牧业用物资生产增值税；对青年农民提供优惠贷款和技术支持等；二是大力增加农民的非农收入，如积极促进农业的工业化，发展农村旅游业，开辟各种就业渠道，增加农民收入。

（四）政府是新村运动的推动者

为了保证新村运动的顺利进行，政府通过对农民进行培训，启蒙农民的奋斗精神，提高农民的文化素养，培养农民的专业技术，并指导农民参与市场经营。

1、塑造国民性格。1971年7月，朴正熙在道长官会议上的讲话以及很多其他场合的讲话中都指出：“村民们的实际参与、自力更生、合作、友谊和勤奋等精神是取得运动成功的保证；一个村庄只有在村民们抱着这种态度来搞自己村庄的发展，并且在具备奉献精神的村领导的指挥下，才能实现现代化”。⑤为此，一是政府牵头组建了新村指导员研修院，对农民中的精英进行培训。新村运动中央研修院成立之初，最困难的问题是确定一个能够培养农民发展意识的专家人选。最初一个由家庭经营的特殊民间机构——迦南农民培训学校，部分地执行了这一功能，它谆谆教导农民清教徒式的生活伦理，勤劳、服务、牺牲。政府最终选取了由参与过“国家重建运动”、农业合作社联盟资助的金先生，以及其他几名合作社的工作人员共同承担培训课程，为农民梳理农村发展思路，薪水也由农业合作联盟支付。二是确定研修院的课程设置。朴正熙总统认为，农民自身的成功案例应该是一部很好的教材，因此决定邀请一批优秀的农民来宣讲他们的成功事迹，其他村庄领导人应该基于这些优秀事迹去协商讨论怎样解决各自村庄存在的问题。三是培训的方式灵活多样。最受欢迎的包括聘请那些通过自身奋发向上最终实现人生理想的农民做解说员，让他们讲述自己那些催人泪下鲜为人知的故事，启迪广大农民；引导农民进行换位思考，让他们切身感受到民族精神的感染力和号召力等。通过形式多样的教育和培训，最终实现了农民精神态度的转变，在广大农民中牢固地树立起了正直诚实的价格观，培养了他们自立、自助和合作的精神，确立了牢固的国家认同观念，使农民的生活方式理性化和科学化，培养他们健康的生活态度。李水山教授曾在他的文章中指出：“我多次访问韩国新村运动中央协议会、新村运动中央研修院、大学教授新村运动研究会和模范新村，听到最多的并不是工程项目、投入规模、领导干部和科技人员下乡规模、培训人数，而是我们能做、干就能成功、我们要勤劳致富。这样的精神才是新村运动的精髓”。⑥

2、提高农民的文化素养。尽管韩国从1953年开始就实施了五次扫盲教育计划，但是，农民的整体文化素质并不高。作为新村运动的重要环节之一，通过各种形式的教育，提高农民的文化素养，一直是政府着力推动的。韩国农民的教育主要分为两种，一种是学历教育模式，即先对农民进行扫盲，过关之后的农民接受公民初级技术教育或者公民高级技术教育，另一种则是职业教育模式，扫盲过关之后的农民，可以继续攻读公民初级学校，然后是农民高中，最后还可以参加高考，到正规学校接受高等教育。政府不仅为农民开辟了接受各种教育的途径，而且通过财政上的支持，推动农民接受教育和培训。仅1974年，政府在文化教育上的投入就达到了30亿韩元。

3、提升农民的技术水平。韩国人均耕地面积几乎是世界上最少的国家之一，在新村运动之前，无论是合作程度还是机械化程度都很低，因此，对广大农民进行农业技术培训，就成为新村运动中提高农民收入的重要手段。为此，政府成了专门的机构和组织，负责向农民推广良种和先进的生产技术。通过专门的农业大学、农业协会等形式，指导农民如何进行作物栽培，如何进行先进生产机械的操作等。通过在农民之间展开信息交流、技术交流，进一步扩宽了农民的知识面，大幅度提升了农民的科技水平。通过学习木工、建筑工、机械工等技术，增强农民的就业技能，增加非农收入，进而从整体上提高农民的收入水平。

4、培养农民的经营意识。新村运动之前，韩国农村的普遍情况是经营规模小，区域之间几乎没有合作。要改变这种状况，首先必须培养农民的经营意识，让农民意识到，种植粮食固然是农民的本职，但是必须学会经营。为此，一是政府鼓励农民进行特色养殖和种植，并由政府出资筹建了以农业为基础、以制造业为核心的工业园区，通过各种优惠措施，引导农民对农产品进行加工，在实现农产品增值的基础上提高农民收入。而农民经营意识的培养，不仅需要从加工做起，还需要为加工好的农产品寻找合适的市场。二是政府不断强化市场体系建设，提高农产品的流通效率。政府一直致力于建立农户与市场的协调关系；政府牵头在农产品产地组织农民对农产品进行综合处理，确立以产地为基础的流通基地；政府推动建设农产品批发市场，同时改革农产品批发市场的交易制度，给农民更大的选择权；政府改善了农产品经销地的流通环境。通过这一系列的措施，从根本上培养了农民的经营意识，使农民意识到，通过合法的经营能够获得更多的收入。1965—1969年之间，城市居民每户平均年收入增长14.6%，而农村居民仅为3.5%。经过新村运动之后，在1970—1976年之间，这种状况发生了彻底的改变，城市居民平均年收入增长率为4.6%，而农村居民的年收入则增长9.5%。三是政府通过政策鼓励，在农村地区发展中小型企业，增加农民们的非农就业渠道。政府动用公共资金储备以及银行向来到农村发展的企业家提供贷款，减免所得税，地方政府提供多方位的支持来共同完成这一规划，也就是新村工厂计划。虽然新村工厂计划没有实现预期的效果，但这个尝试是非常值得肯定的。

（五）政府是新村运动的监管者

为了保证新村运动能够顺利进行，政府不仅需要提供各种支持，推动各项政策的落实，同时，还要对整个过程进行监管。为激发农民努力把自己的村庄建成最好的示范村庄的意识，朴正熙总统始终坚持政府只给那些能够自助自立的人提供帮助，水泥和钢筋只分发给那些村民们积极参与的村庄。一是物质激励引导农民。新村运动早期，为了激励村庄间的竞争精神，政府根据村民的参与程度把全国的乡村划分为3个等级，分别是自立村子、自助村子、基础村子，意图促使那些低级别村子的村民因为不好意思而不断改进自己，那些高级别村子的村民也会因自豪而再接再厉。这种方法在之后的政府行为中得到延续，每年根据最初确定的标准，对各个村庄在新村运动中的表现进行评定，评定的结果分为三个等级，即初级阶段型、自助型和自给自足型。在此基础上，政府又确定了“先动先扶、不动不扶、优者多扶”的政策原则，那些在执行项目过程中表现优秀的村庄和农民，将获得更多的扶持和奖励。国家还对这三个级别的村子的比例进行更新统计，通过比例的变化判断出新村项目实施的真实情况。通过村庄间的竞争，有利于激发村民建设新乡村的热情，也节约了乡村改造的公共资金支出。二是政府还特别注重利用非物质激励来引导农民。对于那些表现特别突出的村庄，政府将出面，在村口立碑，并允许把自己的名字刻上去，以此向世人表明他们的村子是新村运动杰出的参与者，以进一步激励当地农民的荣誉感和积极性，引导农民通过自己的参与，用自己的双手，建设美好家园。村庄的带头人尽管按照政策是没有报酬的，但是，如果他们所在的村庄表现突出，被推选为当月的最佳村庄带头人，那么，他们将有机会见到朴正熙总统。在韩国的传统当中，见到总统不仅意味着可以得到很多好处，而且意味着一种崇高的荣誉。这样一些非物质激励，在很大程度上保障了新村运动的进行。

二、新村运动的启示

1、政府加大对农村的全面支持力度。一是继续加大对新农村建设的财政支持力度，这是发挥政府作用最根本的体现。所谓巧妇难为无米之炊。如果没有中央政府和各级地方政府大力的财政支持，新农村建设最终也会成为无本之源，任何政策也都难以落实，任何发展也难以为继。二是继续加大对新农村建设的政治支持力度。政府必须通过各种途径，如法律、法规以及政策等，保证新农村建设在整个社会建设中的突出位置。如果不能从政治上提高认识，新农村建设就无法顺利开展。三是继续加大对新农村建设的社会支持力度。全社会都要形成一种良好的氛围，促进农民工的就业，促进农村的新发展，为新农村建设提供各种支持和帮助。只有政府提供强大的支持，我们才能够继续加强农村的基础设施建设，才能不断增强农村的机械化和信息化水平，才能提高农民的生产能力，进而提高农民的收入，才能在农村建立基本的社会保障，才能使农民获得更好的生存，有尊严的活着。

2、充分发挥市场的作用。改革开放30多年来，尽管我国的经济社会发展已经取得了巨大的成就，但是，从世界范围来看，我国人均国民收入水平依然不高，仍属发展中国家。我国的财政收入还是有限的，但是，政府需要关注的领域却非常多，如生态文明的建设、文化产业的发展等。用有限的资源保证新农村建设的顺利进行，除了加大政府各方面的支持力度之外，还必须充分发挥市场的作用。从知识论的角度来看，市场在某些方面能够更好的促进知识的传播和利用。因此，政府要充分利用各种市场，如农产品加工市场、农产品销售市场、农民工就业市场等，为农民增加收入、为农村发展提供帮助。同时，要积极动员各种非营利组织，如慈善会、基金会、社团等，参与到新农村建设当中来。

3、确立农民的主体地位。政府应采取自上而下和自下而上相结合的方式，政府的财政资助、政治扶持以及社会支持固然重要，但是，还是要充分发挥农民的主体地位，启发主体意识。如果政府给农民们指定一个目标一项规划，但不能充分调动农民的积极性，即便政府的指导再正确再合适，因得不到农民的自发响应，新农村建设也就无从谈起。基于此，为促进和诱导农民自愿参与和积极工作，就需要把选择的权力交给他们自己，让他们自己为自己开辟一条通往幸福的道路，学会为自己未来的美好生活负责和努力。“新村运动中值得借鉴的经验就在于选定农村发展事业的核心基础并不是计算的精确性、体系的一贯性，而是选择的自主性。尽管这样做并不能保证村民做出最佳选择，更不能确保其成功。但是，政府所应做的是：对村民选择的支援要件的充分性应经过地方政府的提前检验；创建新村指定事业要览的一系列程序包（program packages）并引导村民从中选择”。从某种意义上来说，只有农民最了解新农村建设到底最应该往哪个方向努力，农村在哪些方面更应该加强建设，农产品市场究竟如何发挥作用等。因此，一方面，要树立“有限政府”的观念，发挥政府的规划引导、组织发动、管理协调等功能，做到“到位不越位、在位不缺位”。另一方面，要充分发挥村民自治组织的自我管理、自我决策和自我服务功能。政府继续加强对农民的培训，提高农民的文化水平，培训各种劳动技能和科学技术，激发农民参与新农村建设的积极性，使农民在新农村建设中真正成为主角。

注释：

①尹保云著：《韩国的现代化——一个儒教国家的道路》，东方出版社，1995年版，第222、224页。

②尹保云著：《韩国为什么成功——朴正熙政权与韩国现代化》，文津出版社，1993年版，第201页。

③（韩）朴振焕著，潘伟光等译：《韩国新村运动——20世纪70年代韩国农村现代化之路》，中国农业出版社，2005年版，第95页。

④胡立和：《毛铁庄.析韩国农民如何成长为“新型农民”》，《中国集体经济》，2008年第8期。

⑤（韩）金荣枰著，徐海港译：《韩国的新村运动及其政府角色》，《学海》，2007 年第 4 期。

⑥官爱兰：《韩国经验借鉴与我国农村公共产品供给的长效机制构建》，《农业考古》，2008年第6期。

D63-31

A

1671-2994（2012）01-0156-04

2011-12-03

杨日鹏（1982- ），男，山东蓬莱人，中共浙江省委党校政治学教研部，浙江省科学发展观与浙江发展研究中心讲师、法学博士。研究方向：当代中国政府与政治。

责任编辑：刘建文