进一步完善税收政策，促进战略性新兴产业发展

李传喜 刘 琨

一、新兴产业发展初期离不开政府税收的补贴和扶持

战略性新兴产业是指以重大技术突破和发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。培育和发展战略性新兴产业，是我国适应国际需求结构调整和国内消费升级新变化，提高经济增长质量、效益和国际竞争力，实现经济社会可持续发展的重要战略举措。历史经验表明，当今世界强国如美、英、德、日等无一不是抓住了当时的战略性新兴产业发展机遇而实现崛起的。

新兴产业发展初期离不开政府的补贴和扶持。温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“发展战略性新兴产业，抢占经济制高点，决定国家的未来”[1]。通过税收手段，积极借鉴国际上鼓励新兴产业发展的经验，进一步推动我国战略性新兴产业加快发展，意义深远而重大。

税收政策在促进战略性新兴产业发展方面有与其他调控工具不同的特点。税收优惠的实质是降低企业经营成本，提高其利润水平，刺激企业向政府期望的总体目标行动。它可以通过促进资源要素投入、鼓励技术开发、促进产品消费、推动技术产业转化等方式,支持战略性新兴产业发展。

二、我国现行税收政策在促进战略性新兴产业发展方面存在诸多不足

我国目前虽然没有专门制定针对战略性新兴产业的税收优惠政策，但是现行很多针对高新技术企业等的税收优惠政策都可以适用。例如，为了扶持软件产业和集成电路产业的发展，国家“财税〔2000〕25号”文件明确规定了软件产业和集成电路产业适用的增值税、企业所得税等优惠政策。又比如，高新技术企业可享受15%的企业所得税低税率、研发费用可以加计扣除等优惠，战略性新兴产业中的很多企业本身已经是高新技术企业，或者有条件申请认定为高新技术企业，通过认定就可以享受税收优惠政策。又如企业所得税法及其实施条例规定，企业购买环境保护专用设备、节能节水设备投资额的10%可以从企业当年的应纳所得税额中抵免；企业综合利用资源、生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入10%；从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，以及符合条件的技术转让所得等可以免征、减征企业所得税。从流转税方面来看，对“资源综合利用”、“节能减排”、“技术先进型服务企业”以及“重大技术装备进口”等方面也规定了相应的税收优惠。除全国性的税收优惠政策外，部分地方政府还结合当地的实际情况制定了相关的地方财税支持政策。广东省地方税务局2010年5月就已经梳理出台5类加快经济发展方式转变的税收优惠政策，其中若干条就是涉及到战略性新兴产业的[2]。

但是，目前税收优惠政策在鼓励战略性新兴产业发展方面也存在明显不足。比如，增值税法规定，增值率越高的产品税负越重，战略性新兴产业产品由于技术含量高、抵扣不完全等因素，因此承担了较重的增值税税负。营业税对技术转让重复征税，影响了技术向产业的转化效率。企业所得税优惠政策多为直接优惠而非间接优惠，缺少有利于亏损转化和风险防范的优惠政策，偏重于区域优惠而非产业优惠等等，客观上制约战略性新兴产业的发展。又因现行税收优惠政策不是专门针对战略性新兴产业制定的，存在针对性不强、扶持力度不够等弊端，加之部分税收优惠政策的内容和设定条件落后于现实，且门槛高，最终能够享受到的企业不多。而且，由于战略性新兴产业的发展依次包含了技术研发、成果转化、产品生产以及产品销售等若干环节，税收优惠政策没有根据这些环节的不同特点有针对性地进行设计。总体说来，现行税收优惠政策存在重所得税、轻流转税，总体上缺乏针对性、覆盖面窄、缺乏系统性、缺乏配套措施、部分条款过时、实际执行中理解难和应用难等问题。

三、积极借鉴发达国家和一些新兴市场国家利用税收政策促进战略性新兴产业发展的有效做法

不久前的全球金融危机把世界经济带入了一个新的发展周期，战略性新兴产业再次成为各国发展战略的重点。世界各主要经济体纷纷抓住机遇制定了发展本国战略性新兴产业的规划和政策法规，有些已进入大规模投入阶段。美国、欧盟、日本、韩国、俄罗斯、印度等国家和地区支持战略性新兴产业的财税政策和实践有很多值得我们借鉴。

例如，美国对燃料电池汽车减免税收，购买符合条件的轻型燃料电池汽车可获得最高为8000美元的税收减免。日本对技术开发基金比上年增加的部分按增加额的70%减征所得税,对输出的技术专利所得收入的18%免征所得税。企业购置用于特定高技术开发的机械设备和建筑及附属设施价值在10亿日元以内的实行5年期特别折旧，且第一年折旧率可达50%。德国为高新技术产业环保设备规定高的折旧率，动产部份50%，不动产部份30%；等等。此外，在一些发达国家中，针对鼓励性行业或企业直接抵免企业所得税税额的情况较为普遍，符合一定条件要求的特定成本费用如研发费、企业购置新兴产业设备款项等，能够按一定比例直接从应纳税额（而不是从应纳税所得额）中抵扣；……等等。这些优惠政策都值得我国借鉴。

四、进一步改进和完善我国税收政策，促进战略性新兴产业加快发展

（一）清理、改进和完善现行相关税收优惠政策

可先梳理目前散见于我国诸多文件、法规中鼓励整个高新技术企业发展的一般税收优惠政策和专门针对各个特定战略性新兴产业发展的税收优惠政策，分析其有效性、特点和缺陷。应进一步改进和完善现行相关政策和法规，按照中央有关政策精神，针对战略性新兴产业人力资本高、研发费用高、产品发展初期进入市场难等特征，研究完善税收激励政策。在落实好现行各项促进科技投入、科技成果转化和支持高技术产业发展等税收政策的基础上，结合税制改革方向和税种特征，综合运用各种手段，形成普惠性激励社会资源发展战略性新兴产业的政策手段[3]。整体上，税收鼓励战略性新兴产业发展应坚持的两个原则：一是以产业鼓励为主。即税收支持政策的价值取向和目标要与整个产业的发展相匹配。二是在现行税制的框架下进行，不能肢解现行税法。特别是不能破坏现行税法的公平性。其次要把税收优惠从支持生产、销售环节等下游环节向支持上游研究、开发环节转移，减少直接优惠，增加间接优惠[4]。目前激励战略性新兴产业发展的税收政策,应以降低战略性新兴产业的税收为目标,以促进科技创新为导向,间接税和直接税多税种优惠政策并用；以激励科技创新的事前优惠为主,将注重对企业科研成果的优惠转为注重鼓励资源要素投入,并将优惠范畴扩大至战略性新兴产业的各个领域。

（二）对促进战略新兴产业的税收政策专门立法

形式上，建议对鼓励战略性新兴产业发展的税收政策专门立法。专门立法是促进战略性新兴产业发展的根本保障。在专门法律中可明确规定税收优惠的目标、原则、方式及其具体范围、审批程序等内容,消除现行法规之间不系统、不规范、不透明、不稳定等诸多问题。

对促进战略性新兴产业发展的税收政策和科技税收优惠政策单独立法，国际上早有先例。如美国总统执行办公室2009年公布的《重整美国制造业框架》、奥巴马签署的《美国复兴与再投资法》（2009年2月）、布什总统签署的《国家能源政策法-2005》、等；法国政府1983年制定颁布的《高新技术开发投资税收优惠》、2008年12月针对新能源的《一揽子计划》；日本政府2009年3月颁布的《信息技术发展计划》；2009年12月颁布的《新经济刺激计划》；印度政府2009年9月颁布的《核能发展计划》；欧盟2009年4月针对节能、环保制定颁布的《欧盟首脑会议》；澳大利亚政府的《可再生能源立法草案》和加拿大政府的《生态信托环保计划》等。我国可以以国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）、国家发展改革委《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》（发改高技〔2011〕1592号）等文件为基础，进行研究、规范，制订法规。

（三）进一步创新税收优惠方式

很多人认为，利用税收政策鼓励战略性新兴产业发展就是减免税，特别是减免相关企业的所得税，这种看法未免太简单。的确，减免相关企业的税收负担是一个重要方面，但是，如何综合运用各种税收优惠手段，如逐渐用税收抵免取代税前扣除、运用投资抵税、加计扣除、快速折旧、减计收入、特别费用税务处理（如税前还贷、R&D费用抵税）、出口退税、产品和行业税率优惠、允许计提“经营风险准备金”和“科技发展准备金”、等等，细化优惠方式，增强针对性，可能更值得思考，更有效和直接。

（四）针对战略性新兴产业发展的不同环节，制定有针对性的税收优惠政策

比如，在研发环节，建立研发费用（R&D）税前加倍扣除等特别税务处理制度（现加计扣除50%）；建立无形资产（如特定专利、非专利技术等）加速摊销制度（比如1-3年，第1年允许折旧或摊销50%）等；建立战略性新兴产业科研税收信贷制度、税前还贷制度；建立针对研发环节的房产税、城镇土地使用税等优惠制度、等等。

在鼓励投资方面，可建立吸引创新人才进入的个人所得税优惠制度；建立鼓励民间资本投资的营业税、企业所得税、房产税、土地使用税等优惠制度；建立商业银行对战略性新兴产业贷款的税收优惠制度（如前述税前还贷）；完善再投资退税制度；建立投资损失的有条件税收弥补和退税制度；对战略性新产品消费形成的原来不许抵扣增值税进项税额的固定资产、非生产性设备和市政设施等允许在一定时期内用营业税抵扣增值税进项税额，等等。

又如，在生产与经营环节，可进一步建立货物和劳务税退税制度，梳理现行企业所得税和其他税收制度中针对高新技术企业的优惠制度，进一步完善加速折旧的规定，进一步延长亏损弥补期限的规定，增加相关费用直接扣除或直接抵税制度。对战略性新兴产业减免一定年限的土地使用税、房产税、印花税等税种。对电动汽车等新能源车辆免征车辆购置税、车船税，等。

在引导消费和产品推广使用方面，如为鼓励采用LED节能灯而逐步淘汰老旧白炽灯泡，可对生产厂家开征节能环保方面环境税（碳税），或增加资源税或消费税的相关税目，等等。

要结合各个战略性新兴产业的特点，针对其产业链上的关键环节，整合应用流转税、所得税、行为税等优惠政策，制订针对投资、研发、产品推广使用等不同环节的系统性税收优惠政策。结合新兴产业发展的动态化特征，建立渐进性、循环性的税收优惠机制等。具体应再进一步研究。

（五）对中、小型战略性新兴产业企业予以特别扶持

战略性新兴产业企业大部分都是中小企业，在我国很多还是民营企业。我国在这方面已经有了一些税收扶持政策，但还要不断加以改进和完善。受自身经营规模、体制、资金支持体系等多种因素影响以及科技产品研发和创新具有高风险、高投入、效益外溢等特点,中、小型战略性新兴产业企业在激烈的市场竞争中往往面临着各种风险和困难。20世纪70年代开始,主要发达国家都对中小企业税收优惠制度进行了重大改革，通过税收优惠、财政投融资、政府采购、信贷支持等促进其发展。如美国对小企业有多种税收优惠，包括减少中小企业新投资的税收、实行特别的科技税收优惠、降低公司所得税率、企业科研经费增长额的税收抵免、加速折旧等。仅2002年以来美国国会两院通过的，针对中、小企业的保护和扶持法律议案就达65项之多[5]。英、日、法、德等许多国家都有类似的税收优惠政策。

（六）除全国性的税收优惠政策外，各地方政府还可在法定或授权的范围内结合当地的实际情况制定进一步的地方财税支持政策

对于利用税收促进战略性新兴产业发展，地方政府在法定或授权的范围内也有一定的自由裁量权。比如，可对相关企业实际缴纳的企业所得税和流转税地方留成部分按一定比例进行财政返还；对一些地方税税种进行减免税；对特定类型的或有重要贡献的企业高层管理人员和重要技术人员缴纳的个人所得税地方分成部分进行财政返还；对个人所得税的特定收入进行免税等。

（七）要简化手续、程序，使企业能够方便、快捷地享受到相关税收优惠政策

要想办法有效地落实这些税收优惠政策。比如，简化申办手续程序，加强宣传报道，召开专门会议传达，建立专人联系制度等，使符合条件的企业能够方便地了解到、容易地申请到、快捷地享受到相关税收优惠政策。

[1]张少春.中国战略性新兴产业发展与财政政策[M].北京：经济科学出版社，2011.

[2]蒋震,梁军.促进战略性新兴产业发展的税收政策[J].税务研究，2010(8).

[3]张嵎喆,史建生.培育战略性新兴产业的政策评述[J].经济研究参考，2010(52).

[4]杨杨.促进贵州省战略性新兴产业发展的税收政策研究[J].新西部：理论版，2011(3):20.

[5]侯作前.全球中小企业税收优惠制度改革及借鉴[J].财贸研究, 2009(6):71-74.

[6]姜江.主要发达国家发展战略性新兴产业的情况及对我国的启示[J].领导之友, 2010(5).

[7]赵永清,张敏.省地税局梳理出台5类加快经济发展方式转变税收优惠政策[N].羊城晚报(广州), 2010-05-28.[8]湖南省经委考察团.美国中小企业发展考察报告[EB/OL].http://www.xqw.gov.cn，2006-12-29.