我国城市社区居民自治的回顾与展望

何洁

（何洁：天津职业大学社会科学部，副主任，副教授，法学硕士。研究方向：政治学理论。）

一、城市社区居民自治的发展历程

（一）1978年—1991年：社区居民自治的酝酿阶段

1978年十一届三中全会启动了中国的社会改革。1980年1月，全国人大常委会重新颁布了50年代中期通过的《城市街道办事处组织条例》、《居民委员会组织条例》、《人民调节委员会暂行条例》和《治安保卫委员会组织条例》等有关居民委员会制度的四个法律文件。以此为标志，城市居委会的工作也恢复了正常状态。

（二）1991年--2000年：社区居民自治的探索和实验阶段

上世纪90年代以来，随着经济体制改革的不断深化，国有企业转换职能，非公有制企业蓬勃发展，国家的经济、社会和生活发生了深刻变化。社会转型带来的一个后果便是单位制的解体，“单位人”向“社会人”、“社区人”转变，其中连带就业的市场化、住房商品化、社会保障虚无化，单位成员的一切事务由单位包办的世代一去不复返。人员流动频率大大增加带来的负面影响，人口老龄化问题、青少年教育问题、环境问题以及可持续发展等问题的最后落脚点都将回到社区这个共同体生存的区域，并要求主要依靠社区力量解决。此时，政府的社会控制出现了空白处，感到了社会管理和资源供给的压力。政府需要寻找一个领域来补充社会管理职能，分担资源供给压力，而承担社区工作职能的实体就是居委会。为适应中国社会转轨时期加强基层民主政治建设和社会管理的需要，1999年1月，民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，首次提出“社区建设”这一概念并启动了社区建设的工程。1999年上半年，民政部在方案出台后又确定了26个全国社区建设试验区的试点。在这一背景下，社区建设和社区居民自治形成了一些鲜明的代表模式，具有典型意义的包括青岛模式、上海模式、沈阳模式等。这些模式具有很强的实践性和代表性，对全国的社区居民自治产生了重大影响，为社区居民自治由点到面全面铺开提供了经验保证。

（三）2000年至今：社区居民自治全面推进阶段

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》标志着社区居民自治开始进入全面推进阶段。响应政府创新城市基层管理体制、探索社区组织建设的号召，各地方政府积极理顺政府、街道与社区之间的关系，在基层民主自治中积极从体制改革入手进行探索和完善。在继续完善青岛模式、上海模式、沈阳模式的同时，2000年，武汉市又提出了“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”的江汉社区治理模式，提出 “政社分层、政府分层”，政府职能部门工作重心下沉社区，划分社区行政事务和社区居委会组织事务，“权随责走，费随事转”等原则。此外，北京市、天津市、南京市等也都在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中，致力于扩大城市社区居民有序的政治参与，加强基层民主建设，在社区民主选举、基层社区管理体制创新、发展社区服务和推进社区建设方面进行了积极探索。

2011年2月19日，在中共中央党校省部级主要领导干部研讨班开幕式上，中共中央总书记胡锦涛提出抓好“加强和创新社会管理”工作的8点意见，其中在“进一步加强和完善基层社会管理和服务”意见中，明确指出“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”，将城市社区居民自治同加强和创新社会管理更紧密地结合起来。以此为标志，城市社区居民自治的理论研究与实践探索正向着新的广度和深度全面推进。

二、城市社区居民自治的前景展望

（一）社区居民自治成熟标志

随着我国30余年改革开放进程的不断推进，社区被建构成为城市基层社会管理辖区和为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的自上而下建立起来的一个国家治理单元。城市社区居民自治的发展过程既是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，也是主体为政府向社会放权的治理变迁的过程。伴随着城市社区建设不断推进的步伐，城市社区居民自治也在经历着从治理向善治的变迁。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共社会生活的合作管理。综合各家在善治问题上对善治要素的分析，社区居民自治成熟应具有以下标志：（1）社区自治组织机构健全，科学、高效管理社区公共事务，履行职责；（2）社区居民具有足够的参与选举、决策、管理和监督的政治权利；（3）民主协商已经成为社区公共生活方式和自然的行为习惯；（4）社区成员（居民个体或者各类组织）在社区公共生活中自我教育、自我管理、自我服务、自我约束；（5）社区居民对社区的归属感、认同感高，对社区事务参与程度高。

（二）加强和创新社会管理

从社会的范畴看，广义的社会管理是指对全社会的管理；狭义的社会管理，是指对经济之外的社会活动的管理。从管理主体看，社会管理一是政府对有关事务进行规范和制约，二是社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是以政府干预与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。加强和创新社会管理必须加强和改进党对社会管理的领导，强化政府的责任和政府的服务，健全社会管理制度，理顺社会管理中的条块和分权，扩大公民参与。

在国际国内新形势下，在社会快速转型和全面建设小康社会的大背景下，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会管理发展的一个大趋势。而社区居民自治作为广大城市居民参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，是构成社会管理的基础。强调基层社会管理，更应当强调以社区为主的基层自治、基层服务和基层治理的基础建设。

（三）推进社区居民自治的路径

1.加强和改进党对社区居民自治的领导。在中国没有各级党组织的推动，任何事情都难以大面积贯彻，这是现实。而社区居民自治其突出特点就是具有相对独立性，因此，加强和改进党对社区居民自治的领导，主要通过把握方向，制定和完善社区自治的基本法律、地方法规和规章制度体系，制订社区政策，健全社区制度法规，协调社区各方面关系和带头服务等方面体现出来。

2.转变政府职能，强化政府的责任。政府在实施基层社会管理的过程中，一方面应做到政社分开，即通过制定制度和政策，指导和支持社区自治组织开展活动，运用宏观调空，推动社区自治进程；同时，应将一部分权利下放给社区，使社区拥有对其内部事务、社区财务、日常工作的决策权、自主权和管理权。另一方面，政府应自觉转变职能，即将政府工作的重心下移到社区，为基层社区服务及提供有效的公共产品；同时，明确政府与社区的权限分工及职责，建立政府与社区之间的合作管理机制；完善相关的法律法规及制度，实现管理与自治过程的法治化，政府与社区的良性互动和协同治理。

3.制定和完善社区居民自治的法律法规和规章制度体系。为保证社区居民自治这一机制的制度化，必须制定和完善社区居民自治的基本法律、地方法规和规章制度体系，改革社区管理体制，强化居委会的自治功能。为此有关部门应尽快出台新的、切实可行的《居委会组织法》和其他相关的规章制度，使居委会更好的服务于社区居民，满足他们的实际需要。同时，在社区这一层面上，一是建立社区自治章程，二是逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，如建立健全社务公开制度、重大事项听证会制度、社区事务协调会制度、考核奖惩制度等。

4.加强社区居委会组织建设。社区居委会是城市社区居民自治的主要组织载体，在整个社区居民自治体系中处于中心地位。为推动社区居委会建设，政府要改变传统的管理方式，将政府管理的基础放在依法自治的社区，通过社区内组织、功能和资源的整合，把不属于社区居民委员会工作职责的行政性工作分离出来，使社区居民委员会真正履行依法自治职能，更好地集中精力抓好社区自治管理，形成行政管理、民主自治、市场运作相结合的社区工作运行机制。同时，完善社区居委会组织的结构，改善社区居委会组织的人员构成，培育社区居委会组织的决策能力，拓宽社区居委会的筹资渠道，全面整体地提高社区居委会履行自身组织职责的能力和水平。