乡(镇)村债务分析①——以温州市灵溪镇为例

胡振华，吴成成

(温州大学国民经济研究所，浙江温州325035)

一 引言

当前，民营企业的债务问题，引起国内外的严重关切，而乡(镇)村债务问题并没有引起足够的重视。我国在2011年的GDP达到472，000亿元，财政收入有103，740亿元。1999年全国县及以下财政赤字达2，100亿元，按照债务通常是赤字的5倍估算，县、乡、村债务总额接近一万亿元。目前县乡2．5万亿的财政收入，按照债务占收入一半，亦相应有上万亿的县乡债务，并以每年100亿元的速度递增。[1]乡(镇)村债务已经对我国的经济发展和社会和谐产生严重影响。

二 温州市灵溪镇两级债务现状

(一)乡(镇)村债务的基本情况

1．温州市乡(镇)村债务的规模情况

温州市位于浙江省东南部，沿海港口城市。全市陆域面积11，784平方公里，海域面积约11，000平方公里。下辖3区、6县，代管2个县级市，共有60个街道、65个镇，6个乡(其中5个民族乡)，324个社区、208个居民区、856个农村新社区，全市常住人口912．21万。温州作为一个自然资源匮乏，政府财政支持力度较小的城市，形成了以民营经济为主导的经济模式，全市各级区、县、乡、镇根据自身特色发展民营产业，使经济迅速发展起来，成为远近闻名的经济强市，并获得了中国印刷城、中国锁都、中国鞋都、中国皮都、中国合成革之都等美誉。然而，经济快速发展的前提是乡镇大量举债进行产业基地建设和城镇建设。乡镇除通过银行借款外，更多的是向个人和贷款公司等非金融机构借款，需要承担巨大的利息支出。在宏观经济发展良好的背景下，乡(镇)村债务能通过财政收入较好地弥补缺口。但近年来，全球经济发展放缓，以外贸、加工为主的温州经济受到了巨大的冲击，再加国内宏观经济政策的变动，生产要素价格上升，各地乡镇财政收入减少，民间借贷的利率提高，沉重的债务使基层政府步履维艰。

表1 2008年10月－2009年6月温州乡镇两级债务数据比较(单位:万元)①数据来源:温州市农业信息网 http://www．wzagri．gov．cn/html/jygl/njdcfxView/3836．html，2006 －8 －15。

表1数据显示，从2005年7月至2009年12月底期间，全市乡镇债务新增58，213．39万元，占比乡镇债务总额36．42%，村级债务新增49，086．25万元，占比村级债务总额29．49%。截止到2009年底，乡镇债务达到159，817．64万元、村级债务达到166，475．58万元，全市乡村两级债务总额达到326，293．22万元，平均每个乡镇(不包括街道)、行政村(含街道下辖行政村)分别负债609．99万元、30．87万元。而且，全市15个省级中心镇的平均负债水平是全市乡镇平均水平的6．91倍，平均每个镇负债 4，213．17，累计负债总额达63，205．62 万元。

调查显示温州的乡(镇)村债务数额较大，增长速度迅猛，而且经济发达的乡(镇)村债务明显高于经济相对落后的村镇。虽然在2005年，国务院办公厅就发出39号文件，明令禁止发生新的乡(镇)村债务，但仍不能有效地阻止乡镇债务的增长。

2．灵溪镇乡(镇)村债务现状

灵溪镇位于浙闽交界，是浙江省苍南县最南端的一个县政府所在地。全镇面积88．5平方公里，总人口22．6万人，下辖9个办事处，112个行政村、24个居民区。灵溪地理条件优越，交通便利，西南距闽东地区仅16公里，104国道横贯全镇，客货车直达全国二十多个大中城市，沿海高速公路、温福铁路穿过镇域并在镇内切口设站。灵溪镇大力推进城市化战略，社会经济快速发展。2003年全镇实现国内生产总值25．67亿元，工农业总产值61．92亿元，税收收入25，890万元，综合经济实力在温州市三十强镇中名列第九，是浙江省社会综合改革试点镇。截止到2009年，灵溪镇乡镇债务累积达到11，089．2万元，其中用于本镇公共事业的的建设的比例高达70．92%。从2000年到2009年，灵溪镇累积投入40，910万元用于基础设施建设，其中村镇基础建设投入27，973万元，工业园区建设投入(工业园区的收支抵减财政资金后的余额)5741万元，两项合计占基础设施建设投入的82．34%。交通基础建设投入2，231万元，教育基础设施建设和农业基础设施建设分别投入2，049万元、2，943万元。此外，镇里城建潜伏赤字约有 5，000万元。[2]维持乡镇政府机构的正常运作支出占到了灵溪镇债务总额的16．81%，是乡镇债务的另一重要用途。其中，日常管理费用和人员工资支出是乡镇机构正常运作所需债务支出主要原因，通常占到债务支出总额的2/3。2009年，苍南县灵溪镇财政供养人员894人(不包括教师)，实际需要发放人员工资总额1，324万元，但县财政核定行政事业人员全年工资额为1，081．66万元，年差额242万元。此外，镇财政还需要负担村镇干部误工补贴和民政最低生活保障费用，分别是50万元和144万元。苍南县灵溪镇财政仅弥补工资性差额就需要负担436万元。

(二)乡(镇)村债务的特点

1．负债金额大，增长快，占比高，跨越年代久远

我国各地的乡村负债第一普遍特征就是金额大，增长快，占比高。在全国(不包括台湾、西藏)所有省、市、自治区，几乎都是一样的，乡(镇)村债务规模已经超过国家长期建设债务规模。2006年，平均每省、市、自治区乡(镇)村债务规模达279亿人民币。乡(镇)村债务在GDP中所占比重在5－10个百分比，占国家财政收入比重达30－50个百分比。温州市苍南县乡(镇)村债务规模平均达722．1万元，全市只有河市镇河龙村、店子村没有村级负债，其余的乡村全部都有乡村(镇)债务，最高的龙渡村债务达1，262万人民币。2002－2006年之间，苍南县乡村(镇)债务平均每年增加1，612万人民币。许多乡村(镇)债务形成于上世纪90年代，由于时间久远，许多债务当事人已经退休或者死亡，债务关系模糊。2011年苍南县偿还期在十年以上的为53，752万元，占债务总额35%以上。

2．新增债务的来源发生结构性变化

本研究表明，对奖学金评定持不同看法的大学生在求知兴趣、利他取向维度上得分存在差异，在声誉获取维度存在极其显著的差异。认为奖学金评定合理的大学生更享受学习的乐趣、注重能力的提升、在乎他人的评价。因为大部分学生认为奖学金的评定过程充满了主观色彩，缺乏科学性，评定过程没有体现公平、公开、公正原则，达不到激励目的，采用综合测评的方法淡化了他们对知识的获取，因此不愿刻苦学习，认为为他人树立榜样也没有必要。这与陈瑶[3]的研究相一致：我国高等院校的奖学金评定制度存在许多问题，尚未建立有效、可行的激励机制。

(1)乡镇债务主要是单位借款、上级财政借款以及金融机构贷款构成。其中应付款比例最高，达到31．38%(见表 2、图1)。

表2 2008年10月－2009年6月底全温州市乡镇债务来源构成(万元)① 数据来源:根据温州市乡村(镇)债务问题调研报告(农村综合改革专报)的财务数据整理所得。

(2)村级债务主要是金融机构贷款以及单位个人的借款。其中应付款的比例高达53．86%(见表3、图1)。

调查中发现利息的滚动积累，导致村级债务数额越积越大，债务越垒越高，特别是单位个人借款的利息支出，而单位借款绝大部分表现为村干部、部分富裕村民的家族或私人公司的借款，实质上也属于私人借款，这一点与乡镇债务最为不同，因为乡镇债务中的单位借款，相当部分是向本区域内富裕村级组织的借款。

表3 2008年10月－2009年6月底温州市村级债务来源构成(万元)

图1．温州市乡村(镇)债务来源占比图

3．村级债务的区域差异化明显

地理位置是乡村(镇)债务形成的重要原因。地理位置越好乡村(镇)债务形成的压力越强。如苍南全县负债1，000万元以上的村有4个，负债500－1，000万元之间的村有7个，全部集中在龙港、灵溪两个经济强镇。[2]河头村作为瞿溪镇的经济中心，其负债金额高于同镇的雄溪、埭头、滩头，分别高出9．25万元、17．38 万元和 26．77 万元。经济强镇表现得更为明显，瓯北、龙港、鳌江三镇在2009年度温州三十强镇排名中分列第2、3、9位，三镇负债分别是 18，419．44 万元、18，627．52 万元、24，006．73万元，均超过洞头、文成、泰顺三县乡镇债务的累计总额。在经济发展相对落后的地区，乡村(镇)债务表现为分别比较均，规模比较小的特征。如文成县384个行政村中，有272个村存在不同程度负债，负债村比例超过70%，村均负债11．45万元，大部分村负债数额在5－20万元之间。

三 乡(镇)村债务成因与影响

(一)乡(镇)村债务的成因分析

1．兴办公益事业形成负债

2004年前，国家对农村基础设施建设投入比较少，乡村的公益事业建设投入向上争取经费比较难。有些地方在农村基础设施投入方面没有量力而行，背负了很大的债务包袱(见表4)。如灵溪镇垫付工程款115万元，“普九”达标举债50万元。

表4 2009年至2010年灵溪镇公共事业建设投入情况(万元)

2．压力型行政体制导致债务增加

根据调查报表统计，温州市村债用于公益事业和兴办企业的支出比例高达90．51%。公益事业主要是以村庄建设、道路建设和村办公楼建设为主的村域内的生产生活基础设施的投入，这三者的投入比重占公益事业总投入的九成。灵溪镇下东垟村花费近一百万元聘请上海同济大学做新村规划，上马建设7条桥梁和机耕路，并高投入打造花卉基地。由于同时建设多个项目，资金需求巨大，结果导致村集体发生八百多万元债务。然而，并非下东垟村政府急功近利，盲目投资建设，搞面子工程，其产生的根源是上级下达的创建达标硬性任务，仅苍南县政府在村办公楼建设方面的指标就使灵溪镇产生的村级债务高达2，210万元。

村级组织兴办企业除了发展村级集体经济的需要，也是上级行政压力的结果。村级兴办企业绝大部分不是由自身直接经营企业，而是通过购置、整合固定资产，如修建大楼、开办市场、建造厂房、修整店面等用于出租。但是相当部分村领导缺乏经济意识和发展观念，盲目决策，超出自身承受能力上项目、搞建设，导致巨额债务发生。苍南县灵溪镇龙渡村利用银行贷款、村民集资、民间高息借贷等形式筹资建设新城农贸综合服务市场大楼，由于盲目投资，造成大楼入不敷出，不仅借款无法支付，而且每年需要支付高额利息，“利滚利”，最终导致龙渡村村级债务总额高达1，000万元。根据数据显示，全市因兴办企业致使村级组织发生债务18，609．15 万元，比例高达 37．91%(见表5)。

表5 2008年10月－2009年6月底温州市市村级债务的用途构成(万元)①

3．财政分配的不合理

我国财政体制改革对于乡村组织而言，意味着“财权上收、事权下移”。2009年温州三十强镇中前三位的柳市、瓯北、龙港三镇，2009年财政总收入分别达到 10．87 亿元、9．6 亿元、6．5 亿元，而镇级分成可支配财力只有 1．69亿元、0．86亿元、1．13亿元，比例严重失调。在财政上移同时，上级政府将事权逐级下移，使得乡镇财政面临巨大压力。随着发展的需求，农村公共品的供给不断丰富，乡镇财政不得不负债建设基础设施，如道路建设、城镇建设等。同时为了缓解财政压力，把村域内的公共品转嫁给村级组织，特别是近几年农村达标升级活动不断，如中小学建设、乡村道路、党建工作、综合治理、环境卫生、文明创建等，很多都是硬件建设，迫使未来就提襟见肘的村不得不大量借款，直接导致村级组织债务的增加。[3]

4．体制和政策的障碍

在我国现行行政体制中，乡镇政权组织直接受县级政权领导，县委、政府通过任命乡镇党委成员，进而掌握乡镇的决策和执行权，为实施对乡镇党委、政府进行目标管理创造客观条件并使其成为现实。另一方面，尽管《村民委员会组织法》明确要求村民自治，但是村级组织作为乡镇党委、政府下级组织的角色并未根本改变。在传统压力型制度下，一方面乡镇不得不接受县里众多指标任务的分解落实，诸如计划生育、综合治理、安全生产;另一方面，根据村经济组织实力，乡镇将来自上级的有关任务又分解到所辖的各村，并对村干部实行指标考核，如农村党建、村庄整治、计划生育、村办公楼建设等，从而导致乡村两级组织债务逐年增长。乡村领导干部为了在有限的任职内显现政绩，加紧在短时间内完成或超额完成上级的任务，绞尽脑汁追求政绩，于是就开始“整事”，弄点标新立异能“贴金”的东西，盲目举债搞建设或“办事情”，就是人们所说的“政绩工程”或“形象工程”，以达到升迁的目的。甚至为了应付上级名目繁多的达标升级、评比活动，而不惜举债实现一些浮夸式的目标。[4]

5．乡(镇)村债务管理混乱

债务使用管理薄弱，对债务的管理缺乏制度规定。对如何管理使用债务资金、是否需要对债务承担责任、承担多少以及由谁来监督以保证资金使用的安全有效等，缺少制度保证。一些乡村干部为树立政绩，不顾地方财政实力，开展城镇建设和一些所谓达标评比活动，兴办公益事业不是量力而行，而是负债达标，导致债台高筑。

(二)乡(镇)村债务的影响

1．影响农村基层政权职能发挥。由于乡村(镇)债务巨大，基层政权形象受到严重影响，正常的公务活动经费难以支付，工作疲于应付，其所承担的社会公共管理和服务职能难以发挥。[5]农村税费改革后，随着计划生育罚没款的减少和土地出让分成比例的降低，乡村基层政权收入大幅度减少，财政缺口显著增大，同时有些乡村组织长期拖欠人员工资，使得部分乡村基层组织处于名存实亡状态。

2．影响农村公益事业发展。乡(镇)村债务沉重的偿债压力使得农村公共品供应严重短缺，而高额的乡(镇)村债务使得乡村公共品的提供水平、能力大打折扣，直接导致与乡村经济发展息息相关的工作难以开展，一些工程项目如河道疏通、水利设施重建、乡村教育质量提高、农村医疗水平改进、农村电网升级改造、饮用水工程的实施、乡村科技推广等，常规划、常落空。

3．影响农民减负。在国家投入不足的情况下，部分乡镇出现债务转嫁村级，而村级组织为了缓解财力不足引起的机构运转困难情况，可能会采取一些违规手段开拓财源，如摊派、集资等，从而加重了农民负担，直接侵蚀税费改革成果。

4．影响农村社会稳定。压力型行政体制下的干部政绩考评和各项经济社会指标考核，迫使乡村组织领导干部行为短期化，为了在有限任期内体现政绩，获取政治资本，往往通过侵占农民土地、摊派集资、乱收费等非法手段，导致乡村之间矛盾、乡村与农民之间矛盾屡屡发生，影响农村社会大局稳定。乡(镇)村债务已经成为现阶段农村社会潜在的不稳定因素，其问题的解决直接影响党在农村的执政基础和执政地位。

四 乡(镇)村债务化解对策

乡(镇)村债务问题涉及面广，债权债务关系复杂。面对这样一个改革性强、工作难度大的系统工程，必须充分认识债务化解的重要性，然后根据乡(镇)村债务成因的不同，有针对性地对其分析、研究，提出不同的解决方案，以防止在化解债务的同时出现新的问题。化解乡(镇)村债务要具体做好三方面工作。一是认真核查，摸清底数，落实偿债责任、制定偿还计划。特别是县一级财政部门和农业部门要制定控制和化解乡(镇)村债务的具体政策措施。二是逐步化解乡(镇)村债务。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理。乡镇党委、政府作为这项工作的责任主体，要努力通过增收节支、盘活现有闲置资产等多种手段努力化解债务。财政部门要安排一定的资金，通过“以奖代补”等方式，专项用于乡镇债务化解，有关部门根据工作职责，从政策和资金方面支持帮助村里逐年化解累积债务。三是坚持制止发生新的债务，要从源头上控制乡镇债务，明确乡村的建设项目必须审批，同时，要对项目实施情况进行动态监控，强化审计监督。[6]今后乡镇政府原则上不得举债搞建设，不得为具体的经济活动提供担保。特别是在新农村建设中，坚持规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则，做到量力而行、尽力而为。

1．政策性债务。乡(镇)村债务中的很大一部分是由于上级政府下达各种指标任务或政府政策不当造成的，上级下达的税费上交任务所造成乡村负债(包括利息)，均应由财政部门负责解决。对于政策变化导致的债务，应该由决策部门负责解决，或者直接由财政部门逐年予以核销。对于配套导致的债务，建议由下达配套项目的部门承担偿债责任。

2．公益性债务。许多债务是乡村组织在提供公共品的过程中形成的，当然，政策性债务中很多也是公益性债务。对于没有上级任务或政策要求而自发提供公共品形成的债务，考虑到其公共用途，可以通过财政、乡村组织和村民三方面共同努力予以化解，其中财政应当承担绝大部分。

3．经营性债务。这其中主要是乡村兴办集体合作社或者企业留下的债务。对于兴办企业导致的债务要分类处理:一是因政府政策不当留下的债务由决策部门负责解决;二是因自身经营不善倒闭的企业所留下的债务，可经过政府部门、乡村组织、当时的企业经营管理者与债权人四方协商，确定一个折扣率后由当时的企业经营管理者负责偿还;三是近几年因经济发展要求兴办企业形成的债务，谁组建、谁承担，或者结合企业改制等办法削减债务。[7]

4．金融性债务。主要是指利息的自然增长形成的债务。对于因借非金融组织或单位个人资金形成的高额利息，如前所述按借款时的银行利率予以核减，已还的利息核减后的部分抵扣本金;对于从银行和信用社金融组织贷款形成的利息，建议由有关各方从实际出发，务实协商，实行挂帐停息或减息。

5．作风性债务。乡村组织因为自身不正之风而形成的债务也是一个重要方面，例如搞形象工程、大吃大喝、请客送礼、贪污行贿等费用形成的债务。对于这类债务，建议由各级部门和村民代表组成上下结合的清理债务小组，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人，由该责任人偿还。

[1] 陈文胜．乡村(镇)债务的危机管理[M]．长沙:人民出版社，2009:86－89．

[2] 姜海滨，潘光勋，等．温州市乡村(镇)债务问题调研报告[R](农村综合改革专报)，2010(6):12－14．

[3] 张翠萍．农业税取消后山西乡村(镇)债务问题研究[D]．太原:山西大学，2007(11):21－23．

[4] 李俊超．我国乡村(镇)债务问题研究[D]．长春 :东北师范大学，2009(19):76－79．

[5] 贾康，赵全厚．农村税费改革有待解决的问题与对策探讨[J]．财政研究，2002(1):54－57．

[6] 乐钢，潭秋成，张军．乡村(镇)债务[M]．社会科学文献出版社，2006:187－189．

[7] 胡振华，施银．农信社系统改革历程评析与深化改革建议[J]．中国井冈山管理干部学院学报，2012(3):36－38．