可持续发展：自然保护区传统环境权利主体演变

□丁伟

一、自然保护区传统环境权利主体演变的缘起

自然保护区作为一种具有生态安全战略重要意义的环境保障区域，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。1872年美国联邦政府通过黄石法案（Yellowstone Act）成立世界上第一座国家级公园——黄石公园。这意味着由政府直接集权管理的以大面积、隔离式为特征的保护区建设发轫，并经过100多年的历程，全球自然保护区个数超过44000个，面积占其全球陆地面积的11.68%[1]。就中国的情况而言，据2011年国家环保总局统计，全国各类自然保护区2640个，保护区面积约占全国陆地面积的14.93%。自然保护区所在地区，大多数具有信息闭塞，交通不发达，社会经济发展水平低下的特点，其中很多保护区内或周边存在大量社区，社区人口压力大[2]。经济发展落后的西部地区，有112个国家级自然保护区，面积占全国国家级自然保护区总面积的87.39%。据相关研究表明，自然保护区内或周边存在成型社区的80%以上[3]，平均每个区内定居1.5万人，周边人口可达5万人左右[4]。由于保护区分为核心区、缓冲区、实验区三个区域带，每个区域带有严格的禁止要求，这就涉及到当地居民的切身利益，如果没有进行有序的规划，势必对当地居民的生存发展造成影响。

随着社会经济发展,越来越需要多种要素投入，传统经济学所认为的不计价格同时可以无限供给的自然资源开始变成价格逐渐升高、存量大幅减少的经济要素，引起社会上不同团体、机构和组织对自然环境资源的争夺。自然保护区由于其生态系统相对完整、自然资源比较丰富等特点，必然成为许多利益方抢占的“香馍馍”。因此，作为自然保护区内资源的传统主体会由当地居民向其他利益群体演变。本文将对这一演变过程作理论上的分析。

二、环境区居民传统环境权利剥夺

无论是从经济学还是政治学的角度看，对于一个地区环境资源开发的自由选择权利应该属于当地居民，这是一个无法否认的经验判断。即使我们引入产权的概念也是如此。因为环境作为一种支撑主体生存与发展的客体，是依赖于主体的。因而我们可以定义传统环境权利为“无论是否实施产权制度，长期以来世代居住在环境区的居民在抉择环境资源开发利用方式与处置环境物品方面所具有的行为自由”。该定义有两层意思：一是居住在环境区的居民是该环境区内环境资源的传统权利主体；二是基于这种权利，居民拥有决定如何开发利用环境资源的自主权。如果在没有建立自然保护区之前，居民可以根据自己的生产生活需要开发利用该区域内环境资源，比如开垦、采矿、砍伐木材等活动。但是由于全球环境问题突显,加上可持续发展理论的鼓吹，原先当地居民可以任意支配和使用的自然环境资源被纳入社会公共资产——作为一种维持全社会以及后代子孙发展所必须的环境资产，不再受居民自由使用。因而在事实上环境区居民的传统环境权利被剥夺，这种剥夺可以从三方面体现。

（一）可持续发展理论框架下的传统环境权利剥夺

在可持续发展理论框架下，环境资源作为一种公共资产衍生出三种主体：环境区主体、其他社会成员（环境区以外）、后代子孙。基于这三种主体相应产生三种权利：一是环境区居民对环境资产的产权要求，即传统环境权利；二是其他社会成员具有享受良好环境资源的权利要求，该权利是一种衍生主体的基本环境权利；三是后代子孙拥有“不损害其满足需求的发展”而必需的环境资源权利，该种权利是当代人对后代子孙的伦理义务。由于我国私有产权制度目前还不完善，环境区居民对环境区内环境资源的产权无法得到保障，加上后面两种衍生权利的分割，环境区居民传统环境权利就很容易被剥夺。

不难看出，若是以其他社会成员享受良好环境资源（包括自然保护区）的基本环境权利来挤压环境区居民的传统环境权利，暗含了一种假设，即“将部分人群（环境区居民）在社会制度不完善与技术水平较低条件下所产生环境问题的负面影响放大到威胁人类社会未来发展的人类整体生存安全层次，要求全面保护环境，确实走向了另一个环境保护至上论的极端”。若是以当代人应当为后代子孙尽到“不损害其满足需求的发展”伦理义务看，“可持续发展理论强调后代人发展机会剥夺问题，以环境区外居民，乃至整个社会以‘选择价值’、‘支付意愿’等非直接使用价值需求，否定环境区居民开发利用环境资源以获取直接使用价值的公共决策”，事实上又产生了另一种剥夺，即对环境区内居民的环境剥夺，也就是对环境区内居民传统环境权利的剥夺。

（二）管理目标变化下的传统环境权利剥夺

按照《中华人民共和国自然保护区条例》（后文一律简称《条例》）规定，建设和管理自然保护区的目标是为了保障自然资源的丰富性和生物多样性，并且将自然保护区划分为三类区域：核心区，自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入；核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。在三种区域内，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。这事实上限制了环境区居民传统的生产生活活动如狩猎砍伐等权利。《条例》是在环境产权国有（我国自然资源产权大多归国有）的基础上，将传统环境权利的法定主体由环境区居民变更为国家，传统环境权利的直接主体就成了自然保护区的管理组织或机构。由于《条例》中有关自然保护区的设立、申请和管理规定为地方政府留有太大操作空间，那么在以经济发展与环境保护为政绩考核主要评价内容的情况下，加上自然保护区管理费用大多有地方政府负担，根据经济理性和收益最大化的驱动，地方政府会通过降低自然保护区等级或是自行出台规章对自然保护区进行开发。

管理目标发生改变，由申请时的单一保护目标变为保护与开发双重目标，而且往往是突出后者。此时管理机构及其代理组织通过政策法规获得自然保护区传统环境权利，从而环境区居民的传统环境权利被剥夺。管理目标的转变同时也对环境区状况产生负面影响。

（三）利益冲突中的传统环境权利剥夺

根据中科院生态环境研究中心对12个国家级自然保护区案例研究和85个自然保护区的问卷调查发现，我国建设自然保护区的40多年来，保护区的建立主要靠行政命令，缺乏明确而完善的法律程序和依据。在自然保护区建设过程中，土地森林等资源由国家交予地方政府管理。另外国家对自然保护区的管理经费支持严重不足，各自然保护区一般通过各种渠道创收增加经济来源。问卷调查显示，38%的自然保护区设置了生产经营科，19%的保护区设置了旅游科。同时，调查还显示，85个自然保护区的创收总收入5208.93万元，资源收获所得收入总和为1039.22元。环境管理的保护目的扭曲，自然保护区成为管理机构及相关联组织的环境资产。更重要的是，在这些资源收益中，环境区居民所获得收益十分有限（见表1）。由于环境区居民原有传统环境权利被剥夺，出现了大量的居民违法开发利用自然保护区环境资源现象（见表2）。

该项研究表明，建设自然保护区的过程实际上是一种对环境区居民传统环境权利剥夺的过程，此过程中无可避免的产生当地居民与自然保护区争夺土地使用权、社区与自然保护区争夺资源的使用权、平等经营权和利益分配权等矛盾和冲突。

?

[1]燕乃玲等，世界保护区研究的新进展[J].农村生态环境，2003,19（3）：49～52.

[2]刘静，苗鸿，欧阳志云，李晓光.自然保护区与当地社区关系的典型模式[J].生态学杂志，2008,27（9）：1612～1619.

[3]傅晓莉.中国西部自然保护区社区经济发展研究[J].未来与发展，2005（5）：51～53.

[4]苏扬.改善中国自然保护区管理的对策[J].绿色中国，2004（09）：25～28.

[5]杨润高等.试论可持续发展理论的先天性缺陷[J].开发研究，2004（4）：80～84.

[6]自苗鸿等：中国自然保护区的社区参与机制研究.见郑玉歆，郑易生主编：自然文化遗产管理——中外理论与实践.2003，第187～210页。