广东省林地保护利用现状及对策研究

苏省

（广东省林业调查规划院，广东 广州510520）

1 引言

森林是陆地生态系统的主体，林地是森林资源的重要组成部分，是森林资源管理的核心，林地作为特殊的土地类型，是林业生产建设最基本的生产要素。林地保护利用是森林资源管理的重要内容之一。广东在林地保护利用管理上，总体管理水平较高，形成了规范化与制度化。但少数地方仍存在侵占林地、擅自改变林地用途、毁林开垦、未批先用等问题仍时有发生，影响了森林资源的正常管理和健康发展。这些问题如得不到及时有效的解决，不仅造成林地资源流失，而且会严重影响广东省的生态环境建设。

广东省位于北纬20°09′～25°31′和东经109°45′～117°20′之间。全省陆地面积为17.98万km2，约占全国陆地面积的1.87%。根据2009年广东省森林资源档案数据统计成果，全省林业用地面积1 087.14万hm2，占全省土地总面积的60.5%。其中有林地929.20万hm2，占林地的85.5%；疏林地7.79万hm2，占0.7%；灌木林地67.59万hm2，占6.2%；未成林地36.59万hm2，占3.4%；无林地44.50万hm2，占4.1%；其它林地1.46万hm2，占0.1%，森林覆盖率56.7%。

2 林地保护利用存在的问题

2.1 违法用地屡禁不止，管理形势严峻

随着国家对耕地保护力度的加大以及广东基础设施建设的加快，侵占蚕食林地、乱挖滥采、项目建设违法违规使用林地等违法行为时有发生，不仅造成林地大量流失，森林资源遭受严重破坏，而且导致当地生态环境恶化，影响和制约了全省经济社会的可持续发展。且林业法律法规对违法占用林地的法律条款规定不多，起步较晚，在实际工作中可操作性不高，林地保护管理形势严峻。

2.2 林地资源总量不足，保护与利用矛盾突出

林地是一种不可再生资源，目前广东林地资源现状表现为总量不足、分布不均、生产力低下、供求矛盾突出。由于近年大量的项目用地向林地转移，且随着国家和省扩大内需促进经济平稳较快发展决策部署的不断落实，广东经济发展继续保持迅猛发展势头，“十二五”期间占用征收林地也将逐年增多将会导致林地保护与需求的矛盾异常突出。

2.3 森林资源质量不高，生态功能有待改善

目前，广东森林资源存在“五多五少”现象，即针叶林多，阔叶林少；单层林多，复层林少；纯林多，混交林少；中、幼龄林多，近、成、过熟龄林少；疏林多，优质林分少。全省林分中，以马尾松和杉木为主的针叶林达45%，其中松林占全省乔木林面积的25.3%。中、幼林面积达428.32万hm2，占全省乔木林面积的47.9%。全省乔木林中，纯林和混交林比例为78∶22。全省活立木蓄积量平均3.1m3/667m2，是世界平均水平的40%、全国平均水平的46%；森林蓄积占有量人均5m3，仅相当于世界人均森林蓄积64.5m3的7.8%，也只有全国人均水平的55.3%。全省现有生态公益林中，一类林、二类林仅占72.3%，生态功能较为脆弱，效益未能充分发挥。

2.4 管理体制机制不完善，经营流转欠规范

（1）缺乏森林资源资产评估服务机构，林地、林木使用权流转缺乏合理的评估依据，流转价格明显不合理。

（2）一些地方林地承包经营合同不规范，不少农户采用“口头协议”方式，私下进行自发性流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，林地流转一旦进入市场，纠纷隐患不少。

（3）林地流转中介服务市场化体系处于起步阶段，中介机构匮乏，影响了林地合理流动和优化配置。管理体制机制的不完善，导致林地林权流转的申请、受理、审核、评估、发布信息、交易、变更登记等一整套流转程序欠规范，给林地经营者带来了经济损失，也造成了森林资源资产的大量流失。

3 林地保护利用对策

3.1 严格管护

3.1.1 林地用途管制

（1）严格限制林地转为建设用地。规定林地必须用于林业发展和生态建设，不得擅自改变用途；工程建设与矿藏开采项目，应当不占或者少占林地，确需征占用林地的，须经县级以上林业主管部门审核同意发给使用林地许可证后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。广东省按照国家分解到省的总额指标，每5年修订一次占用征收林地总额。2010～2020年，广东省林地占用征收总额控制在6.065 2万hm2以内。

（2）严格控制林地转为其他农用地。禁止毁林开垦、毁林挖塘等将林地转化为其他农用土地。在农业综合开发、现代标准农田建设、耕地占补平衡、园地山坡地改造等土地整理过程中，不得挤占林地。对毁林开垦、毁林挖塘的林地，谁批准谁负责，谁破坏谁恢复，限期退耕还林。对国有林业局、省市属国有林场已经开垦种植、破坏的林地要逐步还林。

（3）严格保护生态公益林地。广东现有国家级公益林81.40万hm2，省级生态公益林344.98万hm2，市县级生态林11.34万hm2。加强对生态公益林的保护，尽量减少或避免公益林地的占用征收，全面落实森林生态效益补偿和管护责任制。严禁擅自改变公益林地的性质，不得随意调整生态公益林地的面积、范围或降低保护等级。禁止在生态公益林地内采石、采沙、取土；严格控制勘查、开采矿藏和工程建设占用征用公益林地。

3.1.2 林地分级保护

根据林地保护等级，分别制定相应的保护、利用和管理措施。Ⅰ级保护管理措施为实行全面封禁管护，禁止生产性经营活动和改变林地用途。Ⅱ级保护管理措施为实施局部封禁管护，鼓励和引导抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性采伐。除必需的工程建设占用征收外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用征收森林，其他地类严格控制。Ⅲ级保护管理措施为严格控制占用征收森林，适度保障能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性经营设施建设用地，限制勘查、开采矿藏和其他项目用地。重点商品林地实行集约经营、定向培育。公益林地在确保生态系统健康和不受威胁或损害下，允许适度经营和更新采伐。Ⅳ级保护管理措施为严格控制林地非法转用和逆转，限制采石取土等用地。推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。各级保护林地面积如表1。

3.1.3 森林资源保护

（1）加强森林资源管护。加强对森林和生态公益林的管护，做好森林资源保护工作的管理、维护、宣传、建设及监测等工作。严厉打击违法破坏森林资源的行为，加强森林资源行政执法，严厉打击滥伐林木、乱征滥占、乱挖滥采等破坏森林资源的不法行为，从严查处破坏森林的违法案件，保护好现有森林资源。

表1 广东省各等级保护林地面积与比重

（2）实施森林面积占补平衡。实施森林面积占补平衡政策。建设项目所在县级行政区域内占用征收的森林面积实施占补平衡，占用征收林地收缴的森林植被恢复费，必须优先用于统一安排植树造林，恢复的森林植被不得少于因占用征收林地而减少的森林面积，并且不降低林地生产力。

（3）遏制林地退化。采用封育和改造相结合的方式，提高林地植被覆盖率，减少雨水对林地土壤表面的直接冲刷，降低林地土壤侵蚀强度，防止土壤流失；加强小流域的综合治理，在水土流失较为严重地区，采取工程或生物措施，实施林草工程、崩岗治理和沟谷治理工程，进行沟坡兼治，减少水土流失；对已退化为疏林地、灌丛和荒山荒地的有林地，实施林分改造、中幼林抚育和封山育林工程，保证退化林地得到修复。

3.2 节约使用

3.2.1 控制城乡建设使用林地

严格控制乡镇一级的城镇批次用地占用征收林地。对于没有具体项目的城镇批次用地，延后受理和办理审核手续，待年底定额指标有节余时再予以考虑；对于有具体项目但使用林地面积较大的城镇批次用地，要密切加强与用地单位的联系和沟通，严格控制用地规模和使用林地面积，防止囤地和圈地现象发生。规划期内安排新增城乡建设用地占用征收林地面积5 000hm2，优先用于省级以上各类开发区（园区）、城市新区、新农村建设用地。加强城市森林、绿道网、万村绿、农田林网等工程建设和造林绿化，恢复治理农村人口转移后的废弃坡地植被，实施“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策，保持使用林地与生态恢复新增林地的动态平衡。

3.2.2 限制工矿开发占用林地

限制独立选址的工业、矿产资源开发项目使用公益林地、天然林地和重点商品林地。矿山用地实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采，无序开发。建立矿山开发配套实施生态工程制度，对生态状况严格监控。“十二五”期间，原则上不受理新设置的采石场项目占用林地的申请。

3.2.3 规范商业性经营使用林地

规范旅游经营设施等用地，适度保障符合自然保护区、森林公园、省级旅游度假区规划的生态旅游用地，减少优质林地改变用途。严格控制其他旅游开发项目使用重点公益林地和重点商品林地。

3.3 积极补充

广东水热条件优越，植被生长旺盛，土地自然修复能力强，在有限的土地资源条件下，通过对土地资源进行科学、合理的择优配置，做到因地制宜，地尽其用，补充林地的空间依然较大，通过多种途径，可有效增加林地面积16.77万hm2，积极拓展绿色生态空间，确保林地保有量目标的实现。

3.3.1 加强宜林闲置地整治

（1）退耕还林地。切实落实国家退耕还林政策，对于坡度大于25°的耕地和生态脆弱区域的沙化耕地，在与耕地保护、农业发展协调的基础上，逐步实行退耕还林，可补充林地2.1万hm2。

（2）石漠化土地综合治理。针对本省石漠化区域内极重度石漠化土地和重度石漠化土地，采取人工种植草灌工程，初始进行修复，未来封育成林，重建严重石漠化土地的绿色植被，补充林地面积1.37万hm2。

（3）退塘还林。对非法占用的沿海基干林及红树林湿地、废弃养殖水塘实施退塘还林，可补充林地面积0.27万hm2。

（4）废弃山区闲置地整治。对废弃山区村庄及其丢荒耕地，实施植树造林，进行补充林地。补充规划面积12.50万hm2。

3.3.2 完善通道防护林建设

分析全省新、改建公路里程，推算规划期末可增加林地面积。通道防护林包括护路林、护道林、护岸林、护堤林等。

3.3.3 加快工矿废弃地治理恢复

对广东废弃矿区的退化土地，采取封育、造林等技术手段进行生态修复，恢复自然植被生态系统，生态修复面积0.53万hm2。

3.3.4 推进绿色宜居城乡建设

通过绿色宜居城乡建设活动，增加绿色生态空间，可作为扩大林地面积的主要措施。建设活动主要包括林业生态县创建、森林城市建设、绿道网建设、万村绿大行动、全民义务植树、古树名木保护等，绿色宜居城乡建设活动增加了生态绿地，同时也发展了城市林地。

[1]广东省林业局.广东省林地保护利用规划大纲（2010～2020年）[R].广州：广东省林业局，2011.

[2]广东省第九届人民代表大会常务委员会.广东省林地保护管理条例[R].广州：广东省第九届人民代表大会常务委员会，1998.

[3]李红星.中国林业利益机制问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2009.

[4]徐淑艳.林地保护利用规划之我见[J].科技文摘·教育周刊，2011（2）：129～130.

[5]杜谦泰.浅谈广东省“十二五”期间征占用林地定额管理[J].黑龙江科技信息，2010（21）：242.