析ITF对方便旗船的抵制问题

中国政法大学国际法学院 张丽英 李永博

析ITF对方便旗船的抵制问题

中国政法大学国际法学院 张丽英 李永博

针对国际运输工人联合会（ITF）一直以来对方便旗船的抵制运动，以及近年来ITF开始寻求与中国的合作关系的新情况，以ITF扣船案件和英国的相关实践为切入点，就ITF抵制方便旗相关法律问题进行探讨，尝试提出解决ITF针对船东不合理措施的方案。

国际运输工人联合会；方便旗；船员待遇；英国劳工法

国际运输工人联合会（International Transport Workers’ Federation，以下简称ITF）是国际运输工人工会的联盟，1896年成立于伦敦，1919年在荷兰鹿特丹重新组建，并于1939年迁回伦敦。其成立的目的是：提高工会和人权在世界上的地位，改善运输工人的工作和生活条件；在社会公正和经济发展的基础上为和平而工作；保护其成员利益，帮助其成员工会开展活动；为其成员提供研究和信息服务；向有困难、遇到麻烦的运输工人提供帮助。ITF对方便旗船的抵制活动从来就没有停止过，而且在趋势上越来越倾向于要求船东向ITF缴纳巨额的费用，而非所谓的依据欧洲工资标准发放工资提高船员待遇。尽管ITF在方便旗及船员待遇上与中国立场分歧较大，但近年来，随着中国海运能力的增强和船员待遇水平的提高，ITF开始改善与中国的关系，希望寻求进一步合作的可能。由于中国船队一半以上的船舶悬挂方便旗[1]，同时运输线路遍布世界各地，因此会在一定程度上与同样几乎遍布世界各地的ITF发生关系。

一、ITF在船员权利保护上的机制安排

ITF的宗旨之一是“尊重人权，提高工会在世界上的地位，改善运输工人的工作和生活条件”。在海员劳务领域，ITF最重要的贡献之一就是为方便旗船船员制定了标准集体协议（ITF Standard Collective Agreem en t）和TCC协议（“TCC”Co llec tive Agreement）。上述协议条款是以国际劳工组织（以下简称ILO）的有关条约为基础制定的。但从法律性质上讲，由于ITF只是一个工会间的联盟，只对入会工会的成员有自律的约束作用，对于未入会工会的海员来说只是一个标准文本，不具有约束力。协议范本和一些伤亡赔偿标准可通过船舶管理人与船员间协议中的并入条款并入涉外海员劳务合同中，起到适用的效果。

此外，依ITF集体协议的适用条款，集体协议的条款适用于在与ITF有协议的船东或船上服务的海员，ITF本身并没有对违约船东采取行政措施或提请司法程序的权力，但可对船员采取法律行动提供相关建议和咨询，甚至通过会员工会组织所属的运输业工人罢工等对违约船东或船舶管理人的船舶进行制裁。所以ITF对方便旗船的船东或船舶管理人还是有着相当影响的。其“标准集体协议”或“TCC协议”的条款也有相当的影响力，以至于一些较为规范的涉外海员劳务合同几乎都参考其条款[2]。

签署了ITF协议的船东应当做到：遵守TCC中规定的相关雇用条件；在个人雇用合同和船舶条款中加入这些雇用条件；保证购买适当的保险，为公司在相关ITF协议中负有的所有赔偿责任提供保险；准确记录工作时间；为ITF提供最新的船员名单；向签字工会或ITF特殊船员部门支付工会会费以及捐献ITF福利基金。从上述条件可以看出，ITF协议要求相对全面，至少从船员利益保护方面提高了船员的待遇标准。

二、ITF工资标准的合理性值得商榷

由于ITF的船员工资标准是由发达国家以其劳工标准为基础建立起来的，因此，其合理性也是值得商榷的。ITF的策略是提高船东使用经济落后国家船员的成本。为了达到这个目的，ITF单方面制定了船员工资标准，这个标准是10个欧洲海运国家的船员工资的水平，而且要比挂英国旗船的船员工资水平高30%～40%[3]。ITF为方便旗船船员制定标准集体协议和TCC协议的目的是提高船员员工工资标准。为了贯彻这个工资标准。ITF检查员在当地支持他们的工会的港口登船，在抵制或威胁要抵制船舶的情况下，要求船东给船员发ITF标准的工资。这使得不论是来自哪个国家注册的船舶，由于担心受到ITF的抵制，都不得不被迫达到欧洲水平的工资标准。20世纪90年代中期，ITF标准合约熟练水手的基本月工资是1932美元。我国政府与ITF最主要的分歧点在于船员薪酬水平，普通船员和业务部船员与ITF标准有很大的差距，他们普遍的薪酬标准为ITF标准的1/2到2/3[4]。

船东为了避免船受到抵制，以及继续执行租约的义务或货运义务，就会被迫与ITF签下一份所谓的“特别船员合同”（Special Seafarers Contract），将工资提高到欧洲标准，即比亚洲合同要高出近一倍。此外，船东还必须每年为其船舶向所谓的“ITF船员福利基金会”（ITF Welfare Funds）缴纳2 000~5 000美元。目前这笔基金已经达到数亿美元，但却主要是用于资助ITF的抵制行动，而不是为了从事像这笔基金名称所说的那种慈善事业。此外，ITF还要求船东补付“欠付的工资”（Back Pay），即从该船船员被雇佣上这条船时起到这条船被抵制时的ITF工资标准，与船员雇佣合同上所规定以及实际已付的工资标准间的全部工资差额。

三、ITF对方便旗船的抵制

由于ITF认为方便旗船在船员的工资水平、工作条件、人身安全等方面待遇情况较为落后，有违人权标准，因此对方便旗船的态度一直是抵制的。另一个重要原因是方便旗制度严重地冲击了发达国家的海员就业。为实现其目标，ITF经常以工会的力量，鼓动码头工人、拖船船员、引航员、代理、理货等，通过怠工、拒绝装卸货物等手段进行制裁。目前，ITF组织的制裁能力在大多数国家都不是很强，但在挪威、芬兰、瑞典等北欧国家，ITF受到法律的支持和保护，他们可以组织有效的制裁行动，如ITF检查员通过律师协助扣押船只，组织船员罢工，停止装卸货甚至将登船舷梯抽上甲板，拒绝船东登船等[5]。1998年在新德里举行的第39届ITF大会制定了《新德里政策》，把抵制活动扩大到他们认为不符合标准的任何国家的船舶上。目前ITF在全世界有69家工会会员，这些工会代表了分布在153个国家的450万运输工人。ITF的船员劳务成本协议覆盖了方便旗船舶中的大约7万艘，其中35%以上已被亚洲成员签署。船员雇用国际协议和集体合同覆盖了3 200条船舶、55 000名船员[6]。

ITF的本意是，如果船东雇用亚洲船员要付出比欧洲船员（一部分）更高的工资，船东就会转而雇用欧洲船员。虽然ITF现在意识到这不是工资问题，而是欧洲青年对船员工作的兴趣减退，但也无意去放慢与减少它针对船东的行动，毕竟这20多年来的做法已为ITF积累了数亿美元的财富[7]。这也成为ITF目标和手段的最大分歧。为了抵制方便旗船，ITF通常采用由ITF通知相关人员登船检查的方式，并以在联合ITF扣船后要求船东支付金钱为放船条件。ITF上船舶检查的主要内容有：一是船员的工资待遇情况；二是船员的生活设施、生活环境；三是船员的伙食情况。对他们认为达不到标准的船舶采取报告PSC和当地码头工会、引航员拖轮工会，扩大对船舶的检查力度和使工人停工等手段，干扰船舶作业。

四、工会侵权行为的豁免

工会最好的武器是罢工和抵制，但这些方法一般都会牵涉到某种“不合法”的手段。所以，为了保留工会进行罢工的自由，就有必要给予工会某种侵权行为的豁免权。而依英国1906年《行业争执法》（Trade Disputes Act 1906），ITF对方便旗船的抵制行为不符合该法规定的“工会豁免权”，因为豁免权只适用于“工人与工人间”的争执，或“雇主与工人间”的争执。ITF不是工人的工会，所以它不属于1906年《行业争执法》所说的工会。ITF抵制行动构成ITF与雇主之间的争执，而不构成“工人与雇主”之间的争执。所以，ITF的威胁、诱惑以及其他性质的不法干预活动，都可以被诉为侵权。方便旗船船东可以将ITF的抵制行为诉诸法院，通过申请法院的禁止令制止ITF对方便旗船的抵制行为[8]。

而依英国1974年《工会与劳工关系法》（Trade Union and Labor Relation Act 1974）规定，只要工会的行动、罢工是可以预见到的，或是为了促进某种行业争执的，该法规就给予工会“侵权行为”的豁免权，不受法院禁止令的约束或承担法律责任。“行业争执”（Trade Dispute）是指“雇主与工人”间，或“工人与工人”间有关雇佣合同条款方面的争执，或工人的物质条件方面的争执。工会的目标如果是为了惩治某个人，或为提高工会的威信，或干涉新闻自由，或干涉某人的信仰自由，法庭就不会给予工会“侵权”的豁免权。即只要ITF抵制方便旗船的确为保障船员利益，并且使用的措施不至于和其目的过分不相符，则一般会认定ITF的抵制行为是合法的，享有豁免权，对因此而给船东造成的船舶延误损失，不承担侵权责任。而如果要证明ITF确有其他故意，船东必须收集证据并予以证明。举证责任的增加使船东处于不利的地位。

五、船东应对ITF抵制的措施

1. 提起侵权之诉并申请禁止令

在ITF采取以上措施的情况下，如船东不愿服从ITF的要求，一般的办法就是向法院寻求禁止令（Injunction），立即制止ITF的行动。船东依据的理由一般是：ITF实施了某种公认的侵权行为，如进行威胁、干涉、教唆他人违约等。其中，“被威胁”侵权往往能够成为一个得到法院支持的理由。在Universe Tank ships VS ITF案中，方便旗船“Universe Sentinel”轮停靠英国港卸货后被ITF采取抵制行动而不能起航，ITF的目的是迫使船东按ITF的要求提高该船船员的工资待遇。结果船东为了尽快起航，与ITF签订了特别协议并支付了相关款项，其中包括补加的船员工资及ITF福利基金的分摊额等。该船浦一离港，船东马上以经济胁迫为由向ITF追偿分摊额，后诉至英国法院。ITF在诉讼中辩称，只有认定ITF的施压行为为非法，所付款项方可以经济胁迫为由索回。依1974年《工会及劳工关系法》，只要ITF的行动涉及劳资纠纷，ITF对其行为就可享受侵权免责，即ITF的行为不存在不合法问题。在上诉审中，法官判定：即使在施加压力的性质方面可以适用立法赋予的侵权免责（如拒不提供服务、罢工等），非法与否还要看施加压力想实现的要求是什么。付给ITF的分摊额款项（不包括补加给本船船员的工资）并不是立法赋予的侵权免责所针对的要求，即必须要与“工资和雇用条件有关”[9]。即施压行为所要实现的要求在分摊款部分是不合法的，因为它与“工资与雇用条件”无直接关系。所以尽管ITF的抵制行为是合法行为，但其提出的要求是不合法的，两个性质累加考虑，ITF的施压行为不合法，构成经济胁迫，钱应退给原告船东。因ITF的施压导致船东支付给船员补加工资依上述1974年法属于合法，故不构成胁迫。

2. 船东的其他选择

船东可以避免安排方便旗船前往ITF组织范围内的港口，从而彻底避免和ITF发生纠纷。但是，考虑到各国对船员利益的重视，且ITF组织已经覆盖到80%以上的世界港口，船东的此项选择实质上可以看成是在国际航运业务中损失80%以上的地区和货载[10]，而这种情况船东是绝对不可能接受的。也有船东先向ITF屈服，拿到ITF蓝皮卡（Blue Ticket），再在海员工资表的数字上做文章，以避免按ITF工资标准支付工资。但这样做会冒很大风险，就会招致ITF报复，船舶极有可能受到ITF的冻结，也可能会使船舶丧失80%以上的地区和货载。更严重的是一旦被ITF披露公司欺诈的消息，公司信誉将受到毁灭性打击，这往往也是大的船舶公司极力避免的。船东依ITF的工资标准支付船员工资也是一种选择。但ITF单方面制定的船员工资标准往往使船东难以承受。

在ITF组织中，亚洲集团具有和欧美集团并不相同的利益。应该说更青睐于亚洲船员低廉的价格，更倾向于对亚洲方便旗船采取较ITF的欧美集团为宽松的策略，因为ITF组织的亚洲集团并不存在如欧美集团那样“保护欧洲船员的就业利益”的诉求。因此，通过ITF的亚洲集团，向ITF总部传达一种内部意见，以此平衡ITF内部诸方对于其本区域内方便旗船的不同态度倾向，是一种较为可取的方法。

六、结 语

ITF在关注船员发展和保障船员权益方面有一套完整的体系和配合模式，在国际社会上具有一定的影响力。但ITF的抵制行动也给船东造成了较大的困扰，近几年ITF更把矛头指向低标准的船旗国，扩大了抵制行动的打击面。近年来，随着中国海运能力的增强和船员待遇水平的提高，ITF开始改善与中国的关系，希望寻求进一步合作的可能。中国船队有半数以上悬挂的是方便旗，不可避免地会与ITF有某种接触。另外，中国船员外派的人数近年也在不断增加，包括到外国船东的方便旗船上工作。改善外派船员的工作环境，加强外派船员权益的保障，均不可避免地会涉及ITF的运作体系。我们应对相关的法律问题进行细致的研究，寻找在新形势下各方的平衡点，以期改善中国国际海运的软环境，寻求解决ITF对船东不合理抵制行为的方案。

[1]2010中国航运发展报告[M].北京:人民交通出版社,2011.

[2]卢建禄.论方便旗船的弊端与对策[J].福建:集美大学学报:自然科学版,2009(1):29-30.

[3]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2012-02-20].http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm.

[4]崔志鹏.海员工会法律问题研究[J].大连海事大学学报:社会科学版,2007(3):13-14.

[5]印绍周,王玉洋.谈我国与国际运输工人联合会(ITF)的合作[J].中国海事,2011(2):67-69.

[6]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2011-05-1 2].h ttp://www.it fg lob a l.o rg/ad d ition a l/in d ex.cfm/languageID/10/page/2026.

[7]杨良宜.国际商务游戏规则——英国合约法[M].北京:中国政法大学出版社,2000:232-235.

[8]杨良宜.国际工人运输联合会与船东[M].北京:中国远洋运输总公司出版社,1999:11-15.

[9]The "Universe Sentinel"[J].Lloyd's Rep,1982(1):537.

[10]杨大明.对"ITF地区"的解释[M].北京:中国海洋出版社,2002:216-219.