健全覆盖城乡的社会保障体系研究

闫爱青 邵勇

摘 要:社会保障与人们的生活息息相关，建立健全覆盖城乡的社会保障体系，是深化社会保障制度改革的重要内容，也是构建和谐社会的重要目标任务。我们应立足于城乡统筹发展，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，围绕人人享有基本社会保障的目标，重点完善养老保障、医疗保障制度，健全失业、工伤、生育保险制度，努力建立健全与经济社会发展相适应的覆盖城乡的社会保障体系。可见，加快健全覆盖城乡的社会保障体系势在必行，文章在正确把握社会保障体系建设的基本方针和目标的基础上，探讨了健全覆盖城乡的社会保障体系的相关对策。

关键词：覆盖城乡 社会保障体系 健全

中图分类号:F840.61文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）07-047-02

社会保障一词源于英文Social Security,本意为社会安全。在不同国家和不同时期，社会保障一词曾有着不尽相同的解释，但其基本内容、性质、目的、宗旨却大体相同。现代国家，社会保障体系以社会安全网络的形式出现，起到安定社会生活的作用。我国根据发达国家及国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合我国实施社会保障的实践，逐步建立起具有中国特色的社会保障体系，但尚存在覆盖面小、实施范围窄、统筹层次低的问题。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”，这是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。党的十七大报告也进一步提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，并且第一次在党的重要文献中提出了三个基础、三个重点和二个补充的发展新思路，即“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”健全覆盖城乡居民的社会保障体系，必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。所谓“广覆盖”，就是要尽快健全社会保障制度并迅速普及城乡，把人人享有基本社会保障作为社保制度建设的优先目标；所谓“保基本”，就是要从我国社会主义初级阶段的基本特征出发，充分考虑各方面承受能力，确定与经济社会发展相适应的基本保障水平；所谓“多层次”，就是要以政府主导的社会保险、社会救助、社会福利为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，构建多层次体系，满足人民群众多样化的保障需求；所谓“可持续”，就是在着力解决现实突出问题和历史遗留问题的同时，着眼长远，统筹协调，探索建立长效机制，保持社会保障事业长期、稳定、可持续发展。由此可见，健全覆盖城乡的社会保障体系非常必要。

一、健全覆盖城乡的社会保障体系的必要性

目前，加快健全覆盖城乡的社会保障体系势在必行，其必要性主要体现在以下几个方面：

1.只有健全覆盖城乡居民社会保障体系，才能维护社会稳定。不言而喻，完善的社会保障制度是减少社会动荡的“稳定器”。建立覆盖城乡居民的社会保障体系是降低城乡居民生存风险、促进社会稳定的迫切需要。目前我国城乡居民面临着各种各样的生存风险，如失业的风险、疾病的风险、养老保障的风险等，而这种风险在农村表现得尤为突出。这是因为在我国工业化和城镇化的进程中，大量农业土地转化为城市用地和建设用地，随之而来的是出现了大量失去土地的农民，农民失去土地或部分失去土地，其收入得不到保障，加之农村医疗条件本来就差，农民缺医少药、看不起病的问题在相当多的地方还非常突出，低收入人口仅能勉强解决温饱问题。这些人抵御上述风险的能力十分脆弱，时刻游离于绝对贫困人口的边缘。这些问题若不能及时得到妥善解决，必然会影响社会的稳定。近年来，因病致贫、因病返贫的农民也在不断增加。因此，健全覆盖城乡的社会保障体系是维护社会稳定的迫切需要。

2.只有健全覆盖城乡居民社会保障体系，才能促进社会公平。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”而完善的社会保障体系是实现社会公平的非常行之有效的一部“调节器”。从社会保障制度本身的性质来说，它应该是覆盖城乡居民的普惠性的一种社会制度，即无论是城镇居民还是农村居民，都应该是保障对象。因此，覆盖城乡的完善的社会保障体系，一方面可以保障每个社会成员都享有平等的国民待遇，都能够获得最基本的生存权和发展权；另一方面，社会保障通过筹集资金，对于城乡居民中低收入基于生活所必需的帮助，在他们年老、疾病、失业等情况发生时提供保障，对经济活动所造成的收入分配不均进行了再分配，缩小了贫富差距，促进了社会公平，具有调节收入分配的功能。健全覆盖城乡的社会保障体系，可以充分发挥其实现社会公平的“调节器”功能。

3.只有健全覆盖城乡居民社会保障体系，才能满足城乡居民的基本需求。保障城乡居民的基本生活和基本医疗需求，是社会和谐的基础和前提，也是社会保障的核心功能。社会保障通常被称为社会的安全网或社会减震器，国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是保障城乡居民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活和基本医疗需求，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的城乡居民有生活来源，保障他们的基本生存需要，进而实现整个社会的稳定。

4.只有健全覆盖城乡居民社会保障体系，才能推动经济发展。完善的社会保障制度是经济社会发展的“推进器”。通过建立覆盖城乡的社会保障体系，尤其是通过逐步提高社会保障待遇和低收入人员的收入水平，可以改善人们的消费预期和消费结构，刺激消费需求，拉动经济增长。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，但多年来，我国农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重一直呈下降趋势。此外，农民长期收入低下且增长缓慢，如果农民缺乏社会保障，必然影响其对未来的预期和消费信心。因此，建立覆盖城乡的社会保障体系，将有利于直接增加困难居民收入，解决城乡居民的后顾之忧，增强人们对未来的预期和消费信心，扩大消费需求，刺激经济增长。另外，完善的社会保障制度可以促进劳动力在全社会范围内自由流动，使人力资源得到合理配置。同时，社会保障基金的长期积累和投资运营，可以壮大资本市场，从而促进经济发展。

5.只有健全覆盖城乡居民社会保障体系，才能保证劳动力的再生产。通过对城乡居民的收入保障和医疗服务保障，为劳动力的再生产提供了物质基础，从而使劳动者的劳动能力得以恢复和再生产。完善的社会保障制度不仅承担着救贫、防贫，保障社会成员基本生活和基本医疗的责任，同时还为城乡居民提供与经济发展水平相适应的保障项目和公共服务，从而使人们能够分享经济社会发展的成果，不断提高物质和文化生活质量，保证劳动力的再生产。

由此可见，健全覆盖城乡的社会保障体系非常必要，而且其社会经济条件也已具备，但要实现这一目标和任务，还需制定和完善一系列制度和措施，使我国的社会保障制度基本完备；覆盖范围进一步扩大，广大人民群众能够更好地分享经济社会发展成果；保障水平稳步提高，并逐步缩小相关群体之间的保障水平差距；多层次的体系比较健全，资金基础更加雄厚，可持续发展能力增强；管理服务更加高效便捷，为全面建设小康社会提供更有力的支撑。

二、健全覆盖城乡的社会保障体系的对策思考

1.要逐步扩大社会保障覆盖范围。社会保障覆盖面的大小是反映社会保障制度可及性和有效性的首要指标。要扩大社会保障覆盖范围，就要做到以下几点：一是要做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；二是要继续解决体制转轨的历史遗留问题，全面落实关闭破产企业退休人员纳入城镇职工基本医疗保险的政策，将未参保集体企业职工和原“家属工”、“五七工”等纳入基本养老保险制度，将企业“老工伤人员”全部纳入工伤保险统筹管理；三是对目前实行自愿参保原则的新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度，通过强化政策激励，引导符合条件的群众积极参保、长期参保，并对残疾人等困难群体参保给予更多支持；四是完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，切实保障他们的合法权益。

2.要积极推进社会保障法制建设。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，必须立法先行。目前社会保障方面的法律制度还不健全，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障管理存在随意性和盲目性等等。因此，要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，就必须加快立法步伐，制定一系列适应我国实际情况的社会保障法律法规，为完善制度和依法管理社会保障工作，提供有力的法律依据。

3.要加快完善社会保障制度。健全覆盖城乡的社会保障体系有赖于社会保障制度的建立和完善，包括完善企业职工基本养老保险制度，加快机关事业单位养老保险制度改革，逐步完善农村最低生活保障制度，建立多种形式的农村养老保险制度，完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助；加快推进新型农村合作医疗，推进失业、工伤、生育保险制度建设，加快建立适应农民工特点的社会保障制度，加强社会救助制度、福利制度建设，发展慈善事业等。通过上述一系列制度的建设和完善，我国社会保障覆盖面才会不断扩大。

4.要构建多层次社会保障体系。现阶段，我国多层次的社会保障体系主要分三个层次：一是“托底层”，主要是通过最低生活保障、医疗救助、农村“五保”等制度对城乡的贫困家庭和居民给予社会救助，通过社会福利制度对鳏寡、孤独等特定群体给予照顾，所需要的资金全部由政府支出；二是“主干层”，主要是通过实施权利与义务相联系的社会保险制度，为参保人员提供养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障。政府强制或引导社会保险制度实施，并承担必要的财政责任；三是“补充层”，国家鼓励和引导用人单位根据条件，建立企业年金、职业年金和补充医疗保险制度，发展商业保险，以满足不同社会成员的保障需求。构建多层次的社会保障体系就要积极发展和规范养老保险的企业年金和职业年金，通过更有力的税收优惠政策鼓励用人单位为劳动者建立补充保险。构建多层次的社会保障体系还要发展商业保险，引导和规范各类社会机构和市场主体兴办补充性社会保障事业，满足人民群众更高的或特定的保障需求。另外，还要进一步完善城乡社会救助制度，逐步扩大最低生活保障制度和医疗救助制度保障范围，逐步提高城乡低保、农村五保、医疗救助等待遇水平，切实保障城乡贫困人口、在校贫困大学生等群体的基本生活。

5.要不断提高社会保障管理服务水平。目前我国的社会保障管理服务体系已在全国普遍建立，随着社会保障制度覆盖人群的扩大和社保基金规模的增长，对服务高效、便捷和管理严密、精细的要求也越来越高。随着社会保障的不断发展，对政府管理服务工作的要求会越来越高。因此，政府必须不断加强社会保障机构的能力建设，要根据我国国情和社会保障事业的特点做好社会保障体系建设规划，还要根据实践中存在的问题及时对现有制度和管理办法进行调整，如为适应劳动力在全国范围内自由流动和市场经济公平竞争的要求，应将现行按地区统筹的养老保险制度改为全国统筹。从制定社会保障机构服务标准和规范服务设施建设入手，加强基础管理、整合服务资源、规范业务流程，不断提高工作效率和服务水平。

6.要充分发挥商业保险在健全社会保障体系中的作用。城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障、社会救助、社会福利等是以保障其基本生活为目的的社会保障制度，而商业保险可以在此基础上充分发挥补充作用，根据自己的实际情况与实际需求，投保商业保险，以此满足城乡居民更高层次的社会保障需求。因此，政府应通过经济立法和经济政策等手段，鼓励发展商业保险，充分发挥其在健全社会保障体系中的作用。

综上所述，社会保障具有很强的社会性特征，因此，社会各方都要强化社会保障意识，积极参与社保工作，承担应有义务和责任，才能尽快健全覆盖城乡的社会保障体系。只有健全了覆盖城乡的社会保障体系，才能实现全面建设小康社会的目标和任务。

参考文献：

1.谢建华，巴峰.社会保险法学.北京大学出版社,2009

2.刘俊奇.中国经济立法21世纪展望.湖北人民出版社,2000

（作者单位：山西警官高等专科学校，山西省委省直工委 山西太原 030021）

（责编:贾伟）