15个涉农“一号文件”的启示

■马华 胡军

2012年中央一号文件以“科技兴农”为主题，抓住了农业发展的最重要问题。未来，国家的“三农”政策也将会在化解“三农”发展的薄弱和关键处着力。

2月苏豫皖交界地区科学发展高地”，“鲁南苏北区域性特大型增强农产品供给保障能力的若干意见》。文件突出强调农业科技创新，把推进农业科技创新作为2012年“三农”工作的重点。

自党的十一届三中全会以来，中央为了推动“三农”的发展，共出台了15个涉农一号文件，这对于推动中国农村的改革发展具有重要的战略意义。梳理这15个中央一号文件的基本情况和延续脉络，对于明确当前“三农”发展中的重难点、厘清“三农”发展的未来基本图景将具有重要作用。

1980 年代：“破茧”之旅

针对计划经济体制的束缚和传统工业化战略的影响，1978年，邓小平同志指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”，而“农业这个国民经济的基础，这些年受了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱”。改革步伐就是从农村这个薄弱的口子上开始的。

十一届三中全会提出了农业发展的目的，“为此目的，必须首先调动我国亿万农民的社会主义积极性”。这就要求突破传统的计划经济体制和人民公社体制加诸“三农”发展上的负累，为农民、农业和农村松绑，这也是从1982年至1986年五个中央一号文件的基本政策思路。

1982年中央一号文件主要是为了解决包产到户、包干到户在实践中的广泛发展所引起的意识形态争议问题，即包产到户、包干到户是姓“资”还是姓“社”的问题。文件首次明确了包产到户、包干到户的社会主义性质，家庭承包经营制度得到正式确立。

1983年中央一号文件，明确了“实行生产责任制，特别是联产承包责任制”和“实行政社分设”并举的方针，这就事实上废除了农村人民公社的旧体制，从体制上给农村经济社会的发展松了绑。

1984年中央一号文件提出将“在稳定和完善生产责任制的基础上提高生产力水平，疏通流通渠道，发展商品生产”作为当年农村工作的重点，首先明确规定“土地承包期一般应在十五年以上”。

1985年中央一号文件提出了进一步活跃农村经济的十项政策，其中明确取消了农产品派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，提出“扩大市场调节，进一步放活经济之后，农民将从过去主要按国家计划生产转变到面向市场需求生产”，此外，文件还提出了扶持发展乡镇企业的决定。

1986年中央一号文件提出了进一步摆正农业在国民经济中的地位，通过依靠科学、增加投入，保持农业稳定增长，深入进行农村改革等政策。

总体来说，五个中央一号文件传递了突破体制束缚的信号，通过配套和后续政策的发力，“初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的新体制框架，极大解放了生产力”，农民的生产经营自主权得到了巩固，农业生产条件得到了改善，农村经济焕发出新的活力。

21世纪初：均衡之路

进入到20世纪90年代，由于农村后续改革并没有跟上，城乡二元非均衡的发展格局呈现出来的问题日益突出，以至于农民的增收依然困难、农村的基本公共服务依然落后、农业的综合生产能力依然薄弱，这成为制约中国可持续发展的巨大障碍。

2002年十六大提出中国已经进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，并认为“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务”，这也就赋予了必须从全面建设小康社会的高度来重新认识和重视“三农”问题，也引发了新一轮的农村改革浪潮。

2003年3月国务院出台了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，首次提出了“农村税费改革是现阶段减轻农民负担的治本之策”，这也是新时期“三农”改革发展的第一步，也是新时期农村工作的第一个一号文件。文件针对“各地区还不同程度地存在基础工作不扎实，政策宣传不深入、执行政策不到位，配套改革力度不平衡等问题”，提出按照“确保今后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”的要求，全面推进农村税费改革工作。

2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》针对农民增收困难，城乡居民收入差距不断扩大的现状，提出“按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业产业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”

为了改变农业投入不足、基础薄弱的状况，实现粮食增产、农民增收长效机制的建立，化解深层次的农业和农村矛盾，2005年《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》认为，农业综合生产能力建设是“一项重大而紧迫的战略任务”，紧紧抓住了提高农业生产力水平和保障粮食稳定发展的关键，以提高农业的综合生产能力为主题推进农业的改革发展。

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（即2006年中央一号文件）和《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（即2007年中央一号文件）的着眼点，都在推进社会主义新农村建设。后者进一步把积极发展现代农业、扎实推进新农村建设作为主题，认为“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务……推进现代农业建设，……是促进农民增加收入的基本途径。”这突出强调发展现代农业在新农村建设中的地位。

2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》是在“深刻认识‘三农’工作面临的新形势新任务，全面把握新机遇新挑战”的条件下作出的，以加强农业基础建设、促进农业发展农民增收为主题，着眼于改变农村的落后面貌，加快破除城乡二元体制，实现一体化的新格局。

由于国际金融危机“对农业农村发展的冲击不断显现”，2009年中央一号文件把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长。

2010年中央一号文件提出要“按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路”抓好农村工作，以统筹城乡发展和夯实农村农业发展基础为主旨继续深入推进“三农”工作。

2011年中央一号文件抓住了水利这个“三农”发展中战略性和薄弱性并存的环节，以“加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用”为主题，推动水利实现跨越式发展。2012年中央一号文件认为“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技”，明确突出“科技兴农”的主旨，“围绕强科技保发展、强生产保供给、强民生保稳定”的原则促进“三农”的发展。

总的来说，新世纪中央出台的10个涉农一号文件，立足“三农”发展，以农民增收、农业综合生产能力的提高和新农村建设为重点，形成了“三农”发展的政策框架和制度体系，在工业反哺农业、城市支持农村的大格局下，对于推动城乡一体化协调发展发挥着重要作用。

剑指薄弱环节和关键处

自1982年第一个涉农一号文件至今已30年，这30年是中国农村改革发展的关键30年，其中一号文件在农村改革发展中起到了关键性的引领作用，虽然20世纪80年代的五个涉农一号文件与21世纪以来的10个涉农一号文件侧重点上有差异，但都体现了中国农村发展政策层面的改进和国家对农业基础性地位的重视。

随着全面建设小康社会的确立和“以工补农、以城带乡”战略的形成，以2003年的税费改革为开端，通过连续的中央一号文件确立了“强农惠农富农”的政策框架体系。随着“三农”政策体系的逐步完善，国家开始着力将政策导向影响“三农”发展的不足和薄弱之处。“农业发展从长远看最重要的，一是水的问题，二是科技问题”，2011年和2012年的中央一号文件分别以水利和“科技兴农”为主题，这抓住了农业发展的最重要问题。未来国家的“三农”政策也将会在化解“三农”发展的薄弱和关键处着力。

但就当前的发展来说，“三农”的发展之路上还存在一些突出的难点和阻力，这主要表现在：

第一，农业的现代化问题。农业是国民经济的基础，中国作为世界上的人口大国，“粮食安全的警钟要长鸣”。历次中央一号文件都从改善农业生产条件的角度提出了相关的政策建议，尤其是2005年一号文件提出以提高农业综合生产能力为主题，2011年和2012年一号文件分别以水利和科技兴农为主旨，体现了中央对解决农业发展的薄弱性问题的重视。但中国农业基础设施仍然脆弱，农业生产方式仍然粗放，保障粮食安全的压力较大，农业的综合生产能力仍然有限，推进农业的科学发展和实现农业的现代化、产业化是必由之路，但这需要一个较为长期的过程。

第二，农民的权益保障问题。农民是社会的弱势群体，当前对农民权益侵害的事件时有发生，在工业化和城镇化发展过程中，由于体制机制性问题，农民对土地权益缺乏长期稳定的预期，农民行使土地权益的能力也较为有限；另外，进城务工农民的权益问题也是重点方面。当前，国家需要从政策方面对农民权益的维护给予更多重视，而推动农民自身的组织化也是必然性选择和要求。

第三，农村的城镇化和城乡公共服务均等化问题。中国是农业人口占比重很大的发展中大国，农村的发展也是长期的滞后性。新世纪的十个一号文件以“强农惠农富农”和实现城乡一体化为政策目标，这就赋予了改变农村面貌的双向路径，一是积极稳妥地推进农村的城镇化，实现农民身份的转变和享受到的服务优化；二是逐步改变城乡二元经济结构所形成的非均衡发展格局，推动城乡经济社会协调发展和实现公共服务均等化，但这对于中国农村的发展来说并非一朝一夕之功，而是一项长期的工程。

而所有这些矛盾和阻力，正是下一步“三农”工作的重心所在。当前，国家层面的农村政策体系已经在城乡一体化的思路下基本形成并不断完善，这就使得地方政府的执行与推动改革的责任更为紧要和紧迫。作为地方政府，首先要有国家社会发展的综合大局观和农村发展的责任意识，结合本地实际更好地推动政策执行和“三农”发展。尤其需要注意的是，地方政府应在实践中尊重农民群众的创造精神，帮助群众总结经验、教训，将好的和具有推广价值的经验成果进行提升，以积极的姿态思考农村改革的方向和方式，开创农业和农村的新局面。