国际渔船安全公约的修订进展与中国的应对*

大连海事大学国际海事公约研究中心 张仁平 韩佳霖

大连海事大学法学院 马咏然

国际渔船安全公约的修订进展与中国的应对*

大连海事大学国际海事公约研究中心 张仁平 韩佳霖

大连海事大学法学院 马咏然

分析国际渔船安全公约的制定及发展情况，结合中国渔船的技术和安全管理现状、1993年议定书修订后国内外形势的变化，探讨中国针对1993年议定书生效应采取的应对措施和准备，提出中国应加大投入，建立健全相关法律法规，加强船员培训，加快推进远洋渔业现代化建设，使中国远洋渔业更快更好发展。

渔船安全；国际公约；技术标准；履约

*大连海事大学重点培育项目（项目编号：017081）。

一、国际渔船安全公约的制定及其发展

1.国际渔船安全公约和议定书简介

渔船安全是IMO自成立以来就非常重视的问题，但由于渔船的设计建造和营运管理与商船存在巨大的差异，使得渔船安全问题一直无法被纳入国际海上人命安全公约（SOLAS公约）和国际载重线公约的调整范围。1977年4月2日，IMO在西班牙的托雷莫利诺斯召开的外交大会上通过了《1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约》。该公约对24 m及以上的新造远洋渔船、鱼货船的构造和设备安全标准进行了规定。由于技术条款要求太高，1977年国际渔船安全公约一直无法生效，IMO决定起草议定书以替代原公约。

在制定议定书的过程中，IMO重新审视了多年来难以解决的技术性问题，对公约的内容进行了更新和修改。1993年4月，《1993年托雷莫利诺斯议定书》在国际渔船安全大会上获得通过，议定书规定在不少于15个拥有至少14000艘船长等于或大于24 m渔船的国家签署，并对批准、接受、认可或加入无保留或按照要求交存了批准、接受、认可或加入的必要文件之后12个月才会生效。1993年议定书的技术性条款由10章和一个附录组成。其中技术性条款分别从构造、水密完整性、稳性和适航性、轮机和电气设备、消防、船员保护、救生设备、应急程序、集合与演习、无线电通信以及航行等方面对渔船进行了细化的要求，该议定书适用于船长等于或大于24 m的渔船。

2.1993年议定书的现状与修订进展

截至2011年，已有17个国家批准了1993年议定书，但符合要求的渔船（24 m及以上）只有3700余艘，远未达到生效条件。我国是世界渔船大国，据统计，截至2008年底，我国24m及以上的海洋渔船达34602艘，因此，我国加入1993年议定书对其生效起着至关重要的作用。但考虑到我国渔船技术装备状况差，管理能力不足，船员整体素质差、英语水平低等实际困难，我国尚未决定加入该议定书。

IMO 稳性、载重线和渔船安全分委会（以下简称SLF）为推动议定书尽快生效，提出了两个方案：一是通过制定协议修改议定书的生效条件，相关国家将根据协议中约定的新生效条件考虑是否加入议定书；二是通过大会决议推动议定书生效，在此方案中希望议定书生效后再由缔约国进行修正。两个方案各有利弊。在2011年5月召开的MSC第89次会议上，根据此前的专家磋商建议和相关国家要求，审议了“协议”和“大会决议”两个选项，其中绝大多数发言国家支持“协议”选项，只有美国认为新的“协议”与议定书两个法律文书同时并存可能存在法律上的问题，经IMO法律司解释后，会议一致同意采取“协议”形式推动议定书尽早生效。

二、中国远洋渔船的技术和安全管理现状

1.中国远洋渔业概况

我国的远洋渔业产业规模正在不断壮大，产业结构日趋优化。农业部渔业局综合处的统计数据显示，2010年我国远洋渔船数量为1899艘，总产值136亿元，分别比“十五”末增长8%和53%。公海大洋性渔业在“十五”基础上得到进一步发展，对世界公海渔业资源利用率从5%提高到6%。我国远洋渔业在国际渔业中的地位近年来也得到了显著提高。“十一五”期间，我国积极参与国际渔业事务，重视与其他国家的合作，先后批准、加入了《美洲间热带金枪鱼养护与管理公约》《中西部太平洋渔业管理公约》《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》，参加了《北太平洋公海渔业管理公约》谈判，与印尼、阿根廷、加拿大等有关国家签署了双边渔业合作协定或备忘录，形成了对国际渔业资源配额的有效利用，在参与国际渔业规则制定方面的影响进一步加大。

虽然我国远洋渔业的发展成果显著，但是仍然存在着不少亟待解决的问题。如今中国正处在经济转型期，渔业仍然是弱势产业，大量渔船老化严重，配套设备陈旧，而渔民收入总体低，难以大量投入改善渔船装备，导致渔船事故发生率一直居高不下。

2.中国渔船事故概况

IMO的资料显示，每年全球因渔船安全事故造成约24000人伤亡。农业部“十二五”规划的统计数据显示，2010年我国渔业船舶生产安全事故死亡人数为319人。而近年来媒体频繁地报道渔船事故，也使得渔船的作业和航行安全越来越受到社会的关注与重视。以山东省青岛市中级人民法院在2000年做出的一个刑事判决为例，一渔船因构造缺陷导致发生爆炸事故，渔船报废，船员死亡，根据判决书的内容，该事故发生的主要原因是船东违规造船，未设置油柜透气孔，该构造缺陷导致事故船在加油时油气积存，最终引发爆炸。①判决书链接：http://sdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=27。另外，船舶设备故障也是导致事故发生的重要原因之一。据中国渔业互保协会的统计，由于船舶设备故障造成了12.07%的碰撞事故和25.66%的触损事故。另据研究，在1997—2007 年，由于机器故障引发的事故有2470起，占事故总数的绝对多数（62.8%）。 此外，人员落水和网机事故也是海洋捕鱼业中导致船员死亡和伤残的最主要原因。②参见农业部渔业船舶检验局《全国渔船安全技术状况评价体系》。我国渔船的构造和设备的缺陷导致渔船事故频繁发生，这些都让我们对渔船和船员的安全感到万分担忧，同时也引发了我们对加强渔船安全管理和改进技术的思考。

3.中国渔船的技术现状

我国远洋渔船数量众多，但是技术和设备水平参差不齐，存在一定的问题。尽管我国对24 m及以上渔船的技术状况缺乏系统的调查，但是从2011年8月上海渔业船舶检验局对45 m以上的渔船所做的抽样检查可以看出，45～60 m的大型渔船仍然存在较多问题，包括没有配备应急配电板、固定式灭火系统、浸水保温服，没有进行常规的弃船演习和消防演习，演习记录也没有记入航海日志；而船长为60 m以上的渔船安全状况较好，管理较为规范。调查结果显示，45 m以上的渔船存在的共同问题是水密舱壁上没有设门和燃油系统中的泵没有设安全阀。对45 m以上的大型渔船的抽样调查尚且发现如此多的问题，24 m及以上的远洋渔船的技术状况与1993年议定书的要求估计会存在更大的差距。因此，政府和专家学者普遍认为，我国目前仍不具备加入议定书的条件。

三、1993年议定书修订后的国际形势变化及对中国的影响

1.国际形势的变化

在SLF第53次会议上，参会国家提出对议定书的适用范围进行调整，降低部分强制性技术要求，设定过渡期条款，缩小消防设备要求的适用范围，降低救生设备要求，缩小无线电通信要求的适用范围，不适用于现有船舶和删除必须配备能讲英语的无线电操作人员的强制要求。这些议定书附则的修改方案使得其更加贴合实际情况，减小了各国批准和加入议定书的难度。从MSC第89次会议情况看，过去反对议定书的日本、韩国、印度尼西亚等亚洲国家阵营开始出现变化，如日本表示在议定书修改后加入的技术障碍已消除，韩国也在考虑向IMO通报船数。不同意加入议定书的国家将越来越孤立。我国如不及时对此情况进行应对，我国的远洋渔业就会被边缘化，所要付出的代价将远远大于履约准备的成本。

议定书一旦生效，即使我国暂时不加入，我国从事公海作业的远洋渔船在进入议定书缔约国港口时也必须接受缔约国检查，仍会受到较大影响。再者，企业对技术设备更新和改进不及时，将导致渔船安全管理水平不断下降，最终渔船事故频发，造成更多的环境污染、财产损失和船员伤亡。因此，为我国加入议定书做好充分的思想准备和履约准备，可以提高我国渔船的竞争力，使渔船技术、设备水平和船员素质与国际接轨，减少欧洲等国家对中国渔船的抵制，最终使远洋渔业获取更多的利润。

2.中国的应对

我国政府积极采取行动，参与国际事务合作。2011年9月1至3日，农业部渔船检验局在北京召开了中国、日本和韩国《1993年托雷莫利诺斯议定书》研讨会，协调三方立场，对议定书附则技术条款的修订问题进行了讨论，达成了共识。

在IMO组织的会议上，议定书附则适用范围缩小并降低技术标准后，我国面临的压力进一步加大，回旋余地已经非常小，因此我国代表团采取了积极的应对方案：一是关于会前通报船长24 m以上的国内海洋渔船和公海渔船数。我国代表团拟通报的渔船统计数据为：根据中国渔业统计年鉴，2009年我国24 m以上海洋机动渔船为31554艘；根据渔业船舶检验局远洋渔业处数据，2010年许可作业的公海渔船为788艘。二是提出原则意见，对IMO为保障渔船和船员安全付出的一切努力表示赞赏和支持，我国为提高渔船安全水平、缩小与议定书规定的差距方面做了很多努力。但是我国政府认为，1993年议定书长期不能生效的根本原因还是在于其要求过高，脱离了大多数国家特别是发展中国家的实际情况，而如今如果过于降低生效条件（低于总船数50%），不但对拥有多数船舶的国家不公平，也不符合国际惯例。三是关于议定书适用范围，我国政府拟建议在“协议”草案中增加一条作为第三条，明确规定“本议定书适用于在公海作业的海洋渔船”，同时在“协议”草案文本第四条生效条件中明确为公海作业渔船。最后，关于“协议”生效条件所需的船数和缔约国数量，我国立场是在相关国家最新通报公海作业渔船数量的基础上，按照船数的50%重新确定“协议”生效所需船数。如果我国的观点得不到采纳，应坚持在SLF第53次会议报告推荐方案中选择3000艘渔船、15个国家的方案。

四、应对议定书生效中国应采取的措施

除了上述我国在外交斡旋中争取最有利于我国国家利益的方案外，我们还要在思想和行动上充分做好履约准备。

1.加大投入，加快现代化远洋渔业船队的建设

现代化渔业建设需要国家加大投入。如果我国加入1993年议定书，船长等于或大于24m的新造渔船就必须符合议定书的规定，要求我国远洋渔船更新设备和技术。这与“十二五”规划要求我们培育一批具有国际竞争力的远洋渔业企业和现代化远洋渔业船队的具体要求是契合的，而大规模更新技术和装备水平需要国家财政加大投入。

2.跟踪国际公约和标准，建立健全相关法律法规

我国现有渔业法律法规和管理制度建设与加快推进现代渔业建设的要求相比仍显滞后。尽管我国现有的渔船安全管理的法律是齐备的，但是更新速度还远达不到有关国际公约对渔船安全提出的新要求。因此，对公约议定书的相关要求需保持密切跟踪和学习，制定相应的符合我国国情的法律法规，对滞后和陈旧的法律法规进行更新，争取在履约中处于有利地位。

3.健全制度，维护渔船船员的权益

如今维护渔船船员权益的任务非常艰巨。渔业权制度尚未有效建立，渔船船员权益保障能力依然较弱，损害赔偿制度建设严重滞后。渔船船员社会保障制度尚不健全，增收的长效机制还没有形成，促进渔船船员收入持续较快增长的压力日益加大。如我国加入1993年议定书，企业需要根据议定书的要求加强船员培训，提高船员的素质，增加船员收入。

4.重视船员素质，加强适任培训

在我国，渔船船员的素质问题是渔船安全管理的软肋。从事远洋捕鱼的船员一般是来自欠发达地区的劳动力，缺乏有效的适任培训，加之安全意识淡薄，严重影响渔船安全管理。如果我国加入1993年议定书，渔船船员的素质提高将是渔船安全管理要解决的关键性问题。最近，另外一个旨在提高渔船船员素质以增进渔船安全的公约——《1995年国际渔船船员培训、发证和值班标准公约（STCW-F）》达到生效条件，预计该公约将于2012年9月29日生效。企业应根据STCW-F的要求加强对渔船船员的培训，提高他们的素质。经过应急和消防等培训后，在遇到灾害和危急情况时，船员不但能够及时挽救财产损失，减少船舶损坏，而且能够及时救助与自救，其生命安全也能得到有效保障。

五、结 语

随着全球范围内渔业资源衰退趋势加剧和渔业国际化程度不断提高，我国渔业发展面临的国际和周边环境更趋复杂。国际渔业资源争夺和渔业利益冲突更加激烈，渔船安全状况令人担忧。因此，在农业部“十二五”规划、国内外渔船安全发展形势和产业发展规律的要求下，我国在考虑是否加入议定书时不应该只关注到它的消极的一面，一味强调我国现在不具备加入议定书的条件，无期限地推迟其在我国生效的时间，而是应该像当时加入世界贸易组织时勇于面对巨大的压力和挑战一样，结合 “十二五”规划的基本原则要求，坚持产业发展与渔民发展并重，坚持结构优化与夯实基础相统筹，坚持国内开发与海外拓展相统筹，坚持立足产业与着眼大局相统筹，应该在经过全面充分的审议后，积极应对国际形势，积极参与国际相关管理制度的制定，不断提升国际竞争力，加快推进远洋渔业现代化建设，保障渔船和船员的权益，使中国远洋渔业更好更快地发展。

[1]肖乐,李明爽.《国际渔船安全公约1993年议定书》中日韩研讨会在京召开[J].中国水产,2006(3):18-19.

[2]阎战勇.浅析《STCW-F1995公约》对我国海洋渔船船员培训工作的影响及对策[J].中国水运:理论版,2006(4):186-187.

Progress on amendments to international convention for safety of fishing vessels and China’s countermeasures