当代公共文化服务体系建设与传统文化事业体系的转型

傅才武

摘要：与西方发达国家的“自然生长”道路不同，当代中国的公共文化服务体系建设必须走一条改革转型道路。建国之初确立的国家文化事业体系，是现代公共文化服务体系建设的组织基础、人才基础和物质基础。但是，作为不同历史阶段和社会环境的产物，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式。存在着从理论基础到功能结构上的诸多差异。当代公共文化服务体系建设本质上是一种基于传统文化事业体系但又必须超越传统文化事业体系的系统结构创新。是一种基于市场经济环境的公共文化发展模式的重构，绝非对传统文化事业体系的“小修小补”或功能升级。

关键词：公共文化服务体系；文化事业；文化体制改革

中图分类号：G12

文献标识码：A

文章编号：1003-854X(2012)01-0134-07

党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出了深化文化体制改革、建立健全国家公共文化服务体系的战略部署。明确了“大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益”、“完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”的战略目标。因此，深入研究我国文化体制改革的重大理论问题以服务于国家公共文化服务体系建设的战略目标．成为我国学界的理论自觉。

在理论源流上，近年来我国公共文化服务理论的兴起与西方1980年代以来的“新公共管理”、“政府再造”及后来的“新公共服务”运动关系密切。新公共管理强调保障公民权利，满足公民基本需求，强调使用公共权力或公共资源提供公共服务。强调公民对公共服务过程的参与等理念．对正处于文化体制改革过程中的中国文化管理领域产生了深刻的影响。值得注意的是，尽管我国学界对公共文化服务体系的基本概念、运作机制、财政投入方式等进行了较为深入的研究，但对于从传统文化事业体系过渡到现代公共文化服务体系的路径与策略的研究还比较缺乏。本文拟通过讨论传统文化事业模式与现代公共文化发展模式之间的区别．研究当代中国从传统文化事业体系向现代公共文化服务体系过渡的理论模型与实现路径问题，以重构当代公共文化服务体系建设的理论基础。

一、当代公共文化服务体系建设的“路径依赖”：以传统文化事业单位为基干的建设道路

从中外比较的角度看，21世纪初期中国公共文化服务体系建设作为中国服务型政府建设和文化体制改革的一部分，与西方社会的“自然生长”道路不同，不是新建一种现代公共文化生产与分配体系，而是一种基于1950年代以来确立的传统文化事业单位体制的“改建”，当代公共文化服务体系建设的过程本质上体现为中国政府对传统文化事业体系的改革转型。

中国从1950年代初期开始。即建立了一个包括文化艺术行业、广播电视电影行业、新闻出版行业和文物博物馆行业在内的国家公共文化生产与分配体系。1950年代，在整体强制性社会制度变迁中，中央政府借助于高度组织化的“单位制度”实现了对社会文化资源的组织和功能整合。大量的民间艺人、社会机构进入到国有体制内。逐步形成了一个庞大的文化事业体系。

对于当代中国政府而言，不论是按照宪政性决策原则还是按照行政性决策原则，建设现代公共文化服务体系都无法绕过建国60多年来形成的这个庞大的文化事业体系而“重搭炉灶”。对于决策者来说，建国60多年来业已形成的庞大的文化事业机构已经成为社会主义文化体系的核心组成部分，一直承担并且仍将承担社会主义意识形态建设与公共文化供给的双重任务。承认文化事业单位的历史性贡献并保持其功能的正常发挥，符合宪政性决策原则的要求。同时，对于文化行业而言．由于所属基层文化事业单位所具有的“文化阵地”功能以及现行单位体制下的“不许死亡”制度，将行业所属公益性文化事业机构纳入到公共文化服务体系之中，是减小文化体制改革阻力、加快公共文化服务体系建设进程的必然选择，符合行政性决策原则和我国增量改革的基本方向。

因此．2007年6月16日，中央政治局召开专门会议，专题研究加强国家公共文化服务体系建设问题．会议强调要按照结构合理、发展均衡、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导，以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑与运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。2007年8月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确规定，以广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站建设、农村电影放映、农家书屋建设五个重点文化工程保障公民读书看报、听广播、看电视、看电影、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。而这五个重点文化工程建设主要依靠文化艺术、广播电视、新闻出版、文物博物馆系统的公益性文化单位，基本策略是推进党报党刊、广播电视台、图书馆、博物馆、文化馆、文化站等公益性文化单位的改革．提高公共文化产品的生产与供给能力。显然，在我国最高决策中已明确指出．原已建立的公益性文化单位(事业机构)是建设现代公共文化服务体系的初始条件。对于具体建设者来说，传统文化事业单位及由这些文化事业单位组成的文化行业体系，是公共文化服务体系建设的组织基础、人才基础和物质基础，任何改革者都无法绕过或超越．这就决定了当代中国公共文化服务体系建设必须走一条基于现存文化事业体制的改革转型道路。

二、公共文化服务体系与传统文化事业体系的差异性：公共文化服务体系建设并非传统文化事业体系的“功能升级”

尽管当代公共文化服务建设不能离开传统的文化事业体系，但作为不同历史阶段和社会环境的产物，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式，存在着从基本理念到功能结构上的诸多差异。

“从计划经济下的‘文化事业到‘公益性文化事业．再到‘公共文化服务体系，不仅仅是表述上的变化，更重要的是，每一种新的表述，都意味着人们认识水平上的一次新的飞跃。”

(一)传统文化事业体系与现代公共文化服务体系之间的功能性差异

与作为社会文化动员体系的传统文化事业体系的功能目标不同，现代公共文化服务体系是一种以保障公民基本文化权利为出发点的功能体系。尽管公共文化服务也不能完全离开国家主流意识形态目标，但却不具有传统文化事业体制的“议程强制”和“形式强制”功能。相反，公共文化服务体系建设的功能目标是要在满足人民群众公共文化需求的过程中实现意识形态的“柔性渗透”，要遵循一种基于文化内容的价值引导原则。在技术路径上，要以尊重人民群众的多样性文化需求为出发点。通过引导而不是管制的方式影响大众文化的发展方向。

与传统文化事业体系“以生产为中心”的管理体制不同，公共文化服务体系是一种“以需求为中

素质结构与从业能力。

(4)调整基层公益性文化单位目标结构，大力拓展面向社会的外向发展能力。

2．深化宏观层次的管理结构改革

基于公共文化服务的特征，我们认为，深化宏观层次的管理结构改革的基本方向是：以分散化决策模式代替一体化集中决策模式。

对于公共管理者来说，社会公共文化需求的多样性使公共政策目标难以确定。社会公共文化需求的复杂性和变动性使公共文化政策制订者始终面临挑战。“确立文化需求的意义边界以及计算整体性的文化需求总量非常困难。这不仅牵涉到技术层面的统计口径差异，而更在于框定人的文化需求结构和文化需求方式会引申出一系列极其纠缠的文化人类学基本问题，并且因文化概念的言说立场不同以及语用实践中的语义紧张而难以抵达量化的计算通道。”@因此，在公共文化服务领域实施一体化集中化的管理决策模式，存在技术上的严重障碍。现代公共文化服务体系建设必须建立分散化的管理决策模式，即：在明确政府主体责任的条件下，确立公共文化产品的供给者、生产者与消费者均参加公共文化生产与分配全过程的制度通道，建立起联系政府、公益性文化单位、社会非营利文化组织和不同文化消费群体的网络信息系统，完善政府与社会力量共同参与的公共文化产品生产、分配、绩效评价体系。

要达到公共文化服务体系的分散决策以及由此支持的分散供给保障目标，需要对现有的文化事业体系进行系统改革和体系重组。

(1)重构国家决策部门与执行机构之间的关系模式，推动文化决策与文化执行职能体系的制度性分离。基本设计思路是，以“一部(大文化部)”承担国家文化管理职能，面向社会提供公共文化管理；以“执行局”承担政府主办社会公益文化和公共文化生产的职能。“大文化部”取代现存的文化、广电、新闻出版“三部分立”状态，将原来分散在文化、广电、新闻出版中的管理性资源，如法律、条例、政策、特许权、公共财政经费等，重新进行归类整合集中，赋予“大文化部”以统一的和相对完整的文化行政管理权。设立“执行局”以分离传统文化事业体制下文化行政部门作为责任主体直接主办社会公益文化的职能，承接传统事业体制下文化行政部门作为责任主体直接管理国有经营性文化资源的职能，统一文化企业和文化事业机构中国有资产的运营权，承担公共文化生产任务。“执行局”拥有相对完整的国有资产运营权，

“部”与“局”之间，实行异权分割的联结方式。

(2)调整体制内文化行政部门与基层文化部门之间的关系模式，推动基层单位从文化行业体系中分离。有学者提出，解放文化生产力的三种途径是，身份与岗位的剥离，就业与福利的剥离，机构运转与权力统置的剥离。身份与岗位、就业与福利、机构运转与权力统置的“结合”，正是维持我国文化行业单位体制的制度基础和功能强化机制。对于作为行政附属物的基层公益性文化机构来说，三种“剥离”的前提就是其与国家行政机关的制度性分离。

理论上，这种制度性分离的理想目标是，让基层公益性文化单位成为接受政府捐助但具有自身独立性的非营利性组织，政府对某种类型、某一层次的公益性文化组织的捐助标准和资金用途纳入法律管理程序，基层公益性文化单位的独立地位得到法律保障。但在当前中国社会转型发展的过渡时期，应该逐步借鉴法国的公共文化管理模式，建立理事会领导下的事业法人制度，由政府代表、企业领袖、民间精英共同组成公益性文化单位理事会作为单位的最高权力机构，聘任专业管理人员负责单位的日常管理。理事会与国家行政管理部门之间脱离直接的行政关系。

(3)重构体制外文化行政部门与社会文化组织之间的关系模式，开通面向社会的制度性渠道。过去的经验证明，在计划体制框架下形成的以部门预算和专项转移支付体系为基础框架的公共资助体系，保证了公益性文化机构的持续发展。但公共资源的大规模和持续性的定向投入。使体制内的公共文化组织具有了得到公共资源的优先权，体制外l的民营文化机构因很难得到政府的支持而处于不利的竞争位置，公有文化机构的“机会优势”进一步强化了其垄断地位，因而在客观上对民间力量进入公共文化领域形成了“挤出效应”。尽管这种管理模式具有统筹安排、统一规划、集中力量办大事的优势，但是，由于直接拨款和公共经费体制内流动限制了基层民众参与文化创造的机会，降低了民众参与公共文化建设的积极性，往往使政府在公共文化发展过程中陷入唱“独角戏”的困境。

理论上．设立由政府主导的各种文化发展基金会，可以超越体制鸿沟，贯通体制内与体制外，动员和整合社会力量，促进公共文化的快速发展。美国国家艺术基金会主席Dana Gioia认为，与欧洲的政府直接资助模式相比较，美国的资助体系相对复杂、分散、多样化，也更有活力。基金会提供了公共文化发展所需的多样性发展空间。基金会旨在找寻一个推进不同文化阶层、不同群体和不同组织进行沟通交流的开放式平台，促进系列对话与合作，从而衍生出成千上万的合作协作发展机会。对我国文化界来说，基金会管理方式所具有的优点正是政府直接管理所不具备的。通过建立各种文化发展基金会，在传统的文化行业拨款渠道之外增建一条面向全社会的公共和公益文化资助渠道，符合政府文化管理职能从“管脚下”到“管天下”转变的改革方向。基金渠道由于其公开、透明、竞争、契约管理的特征，可以避免国家公共经费在国有文化单位中的沉积，通过增量投入引导存量资源发挥其应有的资源效益，有利于促进国家文化创意产业的发展和国家文化创新能力的提升。